La Neutralité d’Internet dans les différents pays européens : état des débats et enseignements à en tirer

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Rapport remis le 09 mai 2012 à Eric Besson, ministre de l'Industrie

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1 La Neutralité d’Internet dans les différents pays européens : état des débats et enseignements à en tirer Rapport de mission confiée à Laure de La Raudière, députée d’Eure-et-Loir par Monsieur Eric Besson, Ministre de l’Industrie, de l’Energie et de l’Economie Numérique 02 Mai 2012 La Neutralité d’Internet dans les différents pays européens : état des débats et enseignements à en tirer – 2 Mai 2012

2 I.— LA NEUTRALITE DU NET EST DEVENUE UNE VRAIE QUESTION POLITIQUE EN EUROPE ........................................................................................... 4 1) La neutralité est un principe essentiel pour le bon de fonctionnement des réseaux actuels .................................................................................. 4 2) L’évolution du débat en Europe est riche d’enseignements....................... 4 II.— LA FRANCE EST EN AVANCE ................................................................................ 5 1) Des travaux approfondis ont été réalisés .................................................. 5 2) Toutes les conséquences législatives n’en ont pas été tirées ................... 6 III.— LES INSTITUTIONS EUROPEENNES SONT TRES ATTENTIVES ...................... 7 1) Au niveau politique, il existe désormais une forte demande pour protéger la neutralité ................................................................................. 7 2) La Commission européenne devrait édicter prochainement des orientations, qui pourraient aller davantage dans ce sens ........................ 7 3) L’Organe des régulateurs européens de communications électroniques conduit des travaux techniques qui permettront d’éclairer précisément les enjeux de l’intervention publique ......................................................... 8 IV.— LES AUTRES PAYS EUROPEENS SONT MOBILISES A DES DEGRES VARIABLES ............................................................................................................... 10 1) La transposition du troisième paquet télécoms a conduit les régulateurs, et parfois les institutions politiques des États membres, à se saisir du sujet ........................................................................................................ 10 2) En Allemagne, les pouvoirs publics considèrent pour l’instant qu’il n’y a pas de problèmes avérés et privilégient une approche fondée sur la surveillance et la pression sur les opérateurs ......................................... 10 3) Au Royaume-Uni, la position des autorités a beaucoup évolué et l’hypothèse d’une intervention publique n’est plus exclue ....................... 11 4) Au Pays-Bas, le Parlement a adopté la première législation européenne protégeant la neutralité du net mais des difficultés d’application risquent de se poser ............................................................................................. 13 V.— PLUSIEURS ENSEIGNEMENTS PEUVENT ETRE TIRES DE CE CETTE COMPARAISON ........................................................................................................ 14 1) Dans la mesure où des problèmes existent et sont susceptibles de se développer, les pouvoirs publics devront intervenir dans un avenir proche ..................................................................................................... 14 2) « Mieux vaut prévenir que guérir » .......................................................... 14 3) Il faut définir adéquatement la neutralité du net au niveau européen ...... 14 4) Le blocage sera à terme interdit .............................................................. 14 5) La transparence peut être améliorée par les opérateurs ......................... 14 6) La qualité de service doit être mesurée de manière indépendante ......... 15 La Neutralité d’Internet dans les différents pays européens : état des débats et enseignements à en tirer – 2 Mai 2012

3 7) Le travail doit se poursuivre sur les différenciations dans le traitement du trafic et sur l’interconnexion................................................................ 15 8) Les acteurs publics de la neutralité du net ne se sentent pas directement concernés par la question des obligations de filtrage .......... 15 ANNEXE 1 : INITIATIVES SUR LA NEUTRALITE DU NET DANS LES DIFFERENTS PAYS EUROPEENS.......................................................................... 17 ANNEXE 2 : PRINCIPALES RECOMMANDATIONS DE L’ARCEP ET DE LA MISSION D’INFORMATION DE L’ASSEMBLEE NATIONALE ................................ 22 ANNEXE 3 : DISPOSITIONS DU TROISIEME PAQUET TELECOMS RELATIVES A LA NEUTRALITE DE L’INTERNET ET TRANSPOSITION EN DROIT FRANÇAIS 28 ANNEXE 4 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNEES ............................................ 31 La Neutralité d’Internet dans les différents pays européens : état des débats et enseignements à en tirer – 2 Mai 2012

4 I.— LA NEUTRALITE DU NET EST DEVENUE UNE VRAIE QUESTION POLITIQUE EN EUROPE 1) La neutralité est un principe essentiel pour le bon de fonctionnement des réseaux actuels La neutralité du net peut être définie comme le principe selon lequel toutes les informations sont acheminées sans discrimination sur les réseaux. Ce principe, qui correspond au mode de fonctionnement historique de l’internet, a largement bué à en faire l’instrument fondamental qu’il est devenuou dcéovnterlioppement économique et la liberté d’expression. Or depuis quelqu es pannr éelse, il a été remis en cause, sous l’influence notamment de l’accroissement du trafic et du développement des usages - légaux et illégaux -, qui ont conduit certains opérateurs mais aussi certains propriétaires de droits d’auteus dfendre des r àépratiques allant contre la neutralité. Comme l’expliquait le rapport de la mission d’information de l’Assemblée nationale de 2011, le débat couvre aujourd’hui trois questions concrètes : - la gestion de trafic (blocage, dégradation ou priorisation de certains flux), réalisée à l’initiative de l’opérateur pour des motifs technico-économiques ou commerciaux ; on pourra également parler de différenciations techniques ou tarifaires dans le traitement du trafic de l’internet ; - l’interconnexion (modalités techniques et économiques d’échanges d’information entre opérateurs et fournisseurs de services sur internet) ; - et le filtrage suite à des obligations légales de bloquer certains flux. 2) L’évolution du débat en Europe est riche d’enseignements Le débat s’est d’abord développé aux États-Unis : le concept de net neutrality a été popularisé par le juriste américain Tim Wu dans un article de 2003 et le régulateur américain des télécoms a publié dès 2005 une « Position politique concernant l’internet » où il se déclarait en faveur du respect du principe. En nnoEurope, la neutralité du net est devenue un sujet de préoccupati avec l’exame du troisième paquet télécoms, adopté en novembre 2009, qui contenait plusieurs dispositions portant sur ce sujet. Depuis, dans l’ensemble des pays européens, le débat a été vif par phase, lorsque des problèmes précis sont apparus ou lorsqbuel ides documents ont été publiés par les autorités publiques. La France s’est moisée très tôt, et cela à tous les niveaux (Gouvernement, Parlement, régulateur) et quelles que soient les lignes politiques. La Neutralité d’Internet dans les différents pays européens : état des débats et enseignements à en tirer – 2 Mai 2012

5 Avec Corinne Erhel, députée des Côtes-d’Aqrumeo rd, ej ’lavais eétméb céhea rngaétei opnoauler le compte de la Commission des affaires économi’Assld’une mission d’information sur la neutralité de l’internet et des réseaux. Nous avons remis notre rapport en avril 2011. Dans le prolongement de ce travail, le ministre chargé de l’industrie, de olp’aénnoerragime a edt e dle’ étl’aét cdens odméibe tnsumérique m’a chau rngeéte edn e Eluar ompies. s ion de dresser un a sur la neutralité dMon objectif a été d’évaluer, dans la perspective d’ue éventuelle nintervention publique, les enseignements à tirer de la transposition des dispositions du troisième paquet télécoms et des expériences complémentaires faites dans les autres pays européens. Je me suis appuyée pour cela, d’une part, sur un questionnaire détaillé envoyé aux régulateurs des télécoms européens dont les réponses sont présentées de manière synthétique en annexe (dix-huit régulateurs ayant répondu) et, d’autre part, sur des entretiens avec les représentants des autorités publiques mobilisées dans trois pays représentatifs (l’Allemagne, la Grande-Bretagne et les Pays-Bas) ainsi qu’avec des représentants de la Commission européenne. Je remercie les services de l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (Pascal Dagras, Maxime Forest, Guillaume Mellier et Nadia Trainar) ainsi que du ministère de l’industrie (Ombeline Bartin et Xavier Merlin) pour l’aide qu’ils m’ont apportée. II.— LA FRANCE EST EN AVANCE 1) Des travaux approfondis ont été réalisés Dans le cadre de la loi du 17 décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique un rapport avait été demandé au Gouvernement sur la neutralité de l’internet, remis en 2010. En parallèle, l’ARCEP a lancé des travaux qui ont conduit en septembre 2010 à la publication de 10 propositions. Comme rappelé précédemment, la mission d’information de l’Assemblée nationale a remis son rapport en avril 2011. Des dispositions complémentaires à la transposition du paquet télécoms ont été adoptées dans la loi du 22 mars 2011 habilitant le Gouvernement à transposer par voie d’ordonnance. L’ARCEP a poursuivi ses travaux et devrait très prochainement mettre en consultation publique un document d’étape sur la neutralité du net, en application de la loi du 22 mars 2011 qui lui demandait de remettre au Gouvernement et au Parlement un rapport sur ces nquestions dans un délai d’ue année. Les propositions convergentes de la mission d’information de l’Assemblée nationale et de l’ARCEP consistent notamment à exiger des opérateurs qu’ils acheminent l’ensemble des flux sans discrimination, à leur interdire d’utiliser commercialement le terme « internet » dès qu’existe une limitation et à surveiller plus précisément la façon dont ils gèrent le trafic. Elles sont présentées de façon plus détaillée en annexe. La Neutralité d’Internet dans les différents pays européens : état des débats et enseignements à en tirer – 2 Mai 2012

6 2) Toutes les conséquences législatives n’en ont pas été tirées Le troisième paquet télécoms contenait plusieurs dispositions relatives à la neutralité du net, notamment des dispositions : - fixant comme objectif aux autorités réglementaires nationales de promouvoir la neutralité de l’internet,- obligeant les opérateurs à informer les consommateurs sur les niveaux de qua d trae œuvre, lité de service fournis et les mesures de gestionefic mis n- et offrant la faculté aux autorités réglementaires nationales de fixer un niveau minimal de qualité de service. Elle « maximaliste it fais : ainsi, l’exteens sioonnt déet él at rdaénfsipnoitsiéoens dde el ’amcacnèisè ra conduit à précis»e r eqn ued rloa porsasnibçilité de saisir l’ARCEP d’une demande de règlement de différend est désormais ouverte aux fournisseurs de services internet (qui ne sont pas opérateurs) sur les conditions techniques et tarifaires d’acheminement du trafic, ce qui pourrait lèmeion. Le nouvel objectif fpiexré maeut trGe oduev errénsoeumdernet de’té àv el’ntAuRelCs EpPr odbe veilsl edr eà dli’sacbrsiemnicnea tde discrimination entre opérateurs et fournisseur de services internet en ce qui concerne l’acheminement du trafic va dans le même sens. Ces seules dispositions ne garantissent pas complètement le respect de la neutralité du net. En application du troisième paquet télécoms, les régulateurs nationaux disosent désormaies de qualité de servpice » afin de « ps rdéev elna ir« lfaa cduélgtréa ddea tfiioxne rd ud esse revxiicgee entc le’so bmsitnriumctailon ou le ralentissement du trafic sur les réseaux » (cf. art. 22(3) de la directive « service universel »). Il s’agit là d’une simple faculté offerte aux régulateurs, qui suscite sceeurtlaeimns débats au niveau beluirgoapéen sur csaess dme osidtaulaittiéos n ds’appécpilfiicqautieo nd e: dpéegrrmaedta-teilolne ent d’imposer des otions ende service(s) par un ou plusieurs opérateurs (baisse du débit de l’internet, blocage, egdiéfnféérrieqnuceisa tidoen qudaelsi té flà ulx’,e nseetcm.)b, le oduu amuatrocrhisé e?-t -Aelul e relg'iarmdp odsei tiloa n légdi'selxaitigonn ceens vigueur, une initiative législative pourrait utilement préciser le rôle octroyé à l'Autorité de régulation sur cette question. Dans le contexte de réglementation européenne sur ces sujets, il paraît particulièrement important de tirer les leçons des expériences et des réflexions des autres pays. La Neutralité d’Internet dans les différents pays européens : état des débats et enseignements à en tirer – 2 Mai 2012

7 III.— LES INSTITUTIONS EUROPEENNES SONT TRES ATTENTIVES 1) Au niveau politique, il existe désormais une forte demande pour protéger la neutralité L’Europe n’était pas mobilisée sur la neutralité du net jusqu’au troisième paquet télécoms. Même lors de leur examen, avant leur adoption en 2009, les dispositions qu’il contenait ont suscité peu de débats. La Commission européenne s’était cependant engagée à travailler sur la question. Une vue a émergé depuis. Le Parlement européen a adopté le 17é rnitoavbelem bdreem 2a0n1d1e upnolei triéqsolution sur l’internet ouvert et la neutralité de l’internet, enjoignant à la Commission européenne d’étudier l’opportunité d’adopter des mesures allant au-delà de celles prévues dans le paquet télécoms. Le Conseil de l’Union européenne a exprimé une position similaire dans ses conclusions du 13 décembre 2011. La Commission européenne paraît aujourd’hui soucieuse de répondre à cette demande. Cette chronologie met en évidence la difficulté eqntur’ei l l’yé laa bào raencadrer le fonctionnement d’internet au niveau européen : le délaition d’une proposition législative et sa mise en œuvre par les Etats membres est de plusieurs années et, entre temps, les problématiques ont le temps d’évoluer. 2) La Commission européenne devrait édicter prochainement des orientations, qui pourraient aller davantage dans ce sens La Commission européenne était initialement réticente à intervenir. Dans sa communication d’avril 2011 « L’internet ouvert et la neutralité du net en Europe », elle faisait le constat que les problèmes liés à la neutralité du net n’étaient pas avérés et adoptait une position attentiste, estimant suffisantes les dispositions issues du troisième paquet télécoms. Des tables rondes ont ensuite été rganiées avec des chefs d’entreprises, opérateurs télécoms et fournisseurs de osservices sur internet, mais elles n’ont débouché sur aucune mesure tangible. Enfin, un contrat a été passé il y a quelques mois par la Commission européenne avec un prestataire externe afin de mesurer les débits réels fournis par les opérateurs comparés aux débits commerciaux annoncés mais il ne contient pas de volet sur le sujet essentiel, par rapport aux enjeux de neutralité du net, qu’est la gestion de trafic. Lorsque nous avions rencontré avec Corinne Erhel, en mars 2011, le responsable de la neutralité du net à Bruxelles, il avait indiqué qu’il n’existait apparemment pas de difficultés majeures en Europe et que le sujet de la neutralité d’internet étai t dfei nnaoleuvmeeanut aavsseecz théoriqbue. Un an plus tard, j’ai pu constater en m’entretenant lui comien l’orientation de la Commission avait changé. La Neutralité d’Internet dans les différents pays européens : état des débats et enseignements à en tirer – 2 Mai 2012

8 Ce revirement se manifeste de plusieurs façons. - Dans sa communication de 2011, la Commission européenne demandait à l’Organe des régulateurs européens de communications électroniques de réaliser une enquête sur les pratiques de gestion de trafic des opérateurs européens. Celle-ci a été réalisée, en s’appuyant sur les régulateurs nationaux, par l’intermédiaire ud’un questionnaire aquel ont répondu 250 opérateurs fixes et 150 opérateurs mobiles, soit 90 % du marché européen. Les premiers résultats ont été transmis à la Commission européenne à la fin du mois de février 2012. Ils mettent en évidence que le blocage de la VoIP sur le mobile et la dégradation du peer-to-peer en heure de pointe sont répandus en Europe, les pratiques des opérateurs étant pour le reste très variables. Pour les services de la Commission européenne, ces spremiers résultat montrent qu’il existe des entorses au principe de neutralité du net. - Dans le cas où la Commission déciderait de mettre fin à ces pratiques, aucun moyen ne semble écarté à ce jour. Ont notamment été évoqués lors des entretiens la possibilité que la Commission édicte une recommandation sur le fondement de l’article 292 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (non contraignante), sur le fondement de dispositions spécifiques du paquet télécoms (imposant aux régulateurs d’en « tenir le bpalbulse gpraaranîdt acuojomuprtde’ h»)u iou encore une initiative législative. Le scénario le plus pro être l’annonce njet de recommandation spécifique au second semestre 2012, élaboré d’ici d’u prola fin de l’année puis mis en consultation. La Commission européenne devrait par ailleurs adopter d’ici l’été une recommandation précisant les aspects formels des modalités d’information de la Commission dans la procédure d’imposition par les régulateurs nationaux d’exigences minimales en termes de qualité de service prévue dans le troisième paquet télécoms. - La direction générale de la concurrence de la Commission européenne a par ailleurs ouvert une enquête portant sur les marchés de l’interconnexion. Je n’ai pas pu obtenir davantage d’information à ce sujet par manque de temps. 3) L’Organe des régulateurs européens de communications électroniques conduit des travaux techniques qui permettront d’éclairer précisément les enjeux de l’intervention publique L’Organe des régulateurs européens de communications électroniques, instance de concertation créée par le troisième paquet télécoms, joue aujourd’hui au niveau européen un rnôtl eé tém amjeisu r end apnlsa clea sruéfrl le’xeinosne smubr la neutralité d’Ài nttrearvneert.s Des groupes de travail ole des thèmes.les représentants de l’ARCEP, la France y joue un rôle de premier plan ; elle copréside notamment ceux consacrés à la transparence/qualité de service minimum et à la différenciation. La Neutralité d’Internet dans les différents pays européens : état des débats et enseignements à en tirer – 2 Mai 2012

9 Il est utile de faire le point sur l’avancée des travaux sur chacun des différents sujets. Sur la transparence, les travaux ont bénéficié de l’existence d’un accord, -chez l’ensemble des partiest raprnesnpaarnetensc, e e» n ofaveur de bson repnafr orlc’eOmrgeannt.e Ddeess « Lignes directrices sur la nt été puliées régulateurs européens de communications électroniques en décembre 20111. Les travaux se poursuivent aujourd’hui sur la mise en œuvre de ces recommandatins oset l’harmonisation du vocabulaire employé dans les différent États membres. - Sur la qualité de service minimum, l’objectif est de préciser les conditions procédurales mais aussi de fond dans lesquelles pourrait être utilisée la capacité nouvelle qu’ont les régulateurs, en application du troisième paquet télécoms, d’imposer des exigences minimales en terme de qualité de service. Un premier é décembre 20112. Un second document devrait être mis edno cucomnesnutl taa téiton pupbulbiléi qeune à l’issue de la session plénière de l’Organe des régulateurs européens de communications électroniques de juin 2012 et un rapport définitif publié avant la fin de l’année. - Sur la différenciation, le groupe de travail cherche à apprécier plus précisément son impact économique sur les opérateurs, les autres entreprises et les consommateurs. Le document l ourrait contenir des recommandations, à l’instar des documents d’oriefnitnaatiopn déjà publiés par certains régulateurs nationaux, notamment français3 et britannique4. Comme pour la qualité de service minimum, l’Organe des régulateurs européens de communications électroniques prévoit de mettre un document en consultation publique en juin 2012 et de publier un rapport d’ici la fin de l’année. Il paraît cependant plus difficile de trouver un accord sur ce sujet essentiel que sur le précédent. n- Sur l’interconexion, un groupe de travail a été constitué sous coprésidence allemande. Les régulateurs de plusieurs pays sont sceptiques sur la nécessité dr u ’accordeneattention plus im pporrotbante ea unex céovnolutions de l’intieornc. oLnan epxoisointi oent uhaitent éviter qe nalyse dulèmduise à sa créatsoul’ade l’ARCEP paraît atypique et sa volonté d’instituer une collecte de données sur 1BEREC Guidelines on Transparency in the scope of Net Neutrality: Best practices and recommended approaches, décembre 2011 (http://www.erg.eu.int/doc/berec/bor/bor11_67_transparencyguide.pdf) 2 A framework for Quality of Service in the scope of Net Neutrality, décembre 2011 (http://www.erg.eu.int/doc/berec/bor/bor11_53_qualityservice.pdf) 3 Neutralité de l’internet et des réseaux : propositions et recommandations, septembre 2011 (http://www.arcep.fr/uploads/tx_gspublication/net-neutralite-orientations-sept2010.pdf) 4 OFCOM’s approach to Net Neutrality, novembre 2011 (http://stakeholders.ofcom.org.uk/consultations/net-neutrality/statement/) La Neutralité d’Internet dans les différents pays européens : état des débats et enseignements à en tirer – 2 Mai 2012

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