Comment remodeler le FMI - Finances et développement - Septembre 2004 - Jacques de Larosière, Michel
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DE VUEPOINTComment remodelerle FMIeTrois points de vue sur le FMI du XXI siècle3À l’heure où le FMI célèbre le soixantième anniversaire des institutions de Bretton Woods et accueille son nouveau Directeurgénéral, F&D a jugé bon d’interroger trois de ses prédécesseurs sur trois grandes questions d’actualité. Laura Wallace, notrerédactrice en chef, s’est entretenue avec Jacques de Larosière (1978–87), Michel Camdessus (1987–2000) et Horst Köhler(2000–04). Jacques de Larosière,qui, au milieu des années 80, a dû s’attaquer à la crise de la dette latino-américaine,est actuellement Conseiller du Président de BNP Paribas. Michel Camdessus,qui a piloté l’institution alors que sévis-saient les crises financières de la fin des années 90 et que s’intensifiaient les débats sur la mondialisation, est actuellementle représentant personnel de Jacques Chirac pour le NEPAD (Nouveau Partenariat pour le développement de l’Afrique).Horst Köhler, dont le mandat a coïncidé avec une succession de crises de la dette des marchés émergents, notamment enArgentine, occupe aujourd’hui la présidence de l’Allemagne et s’est entretenu avec F&D avant d’entrer en fonctions.carte où certains pays peuvent choisir le régime de change (sou-Surveillance vent sous-évalué) le mieux adapté à leurs capacités d’exporta-Que peut faire le FMI pour renforcer sa surveillance de tion. La question est de savoir comment le FMI devrait réagir.l’économie mondiale et de chacun des pays, y comprisCamdessus ...
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¿ lÕheure o˘ le FMI cÈlËbre le soixantiËme anniversaire des institutions de Bretton Woods et accueille son nouveau Directeur gÈnÈral,F&DÈugnboindÕrrtejaurLaWaaaltuÈ.itertcallon,eandesgrtroisurÕdcanosseitsuqseedisroterogsruessecÈdÈrps rÈdactrice en chef, sÕest entretenue avec Jacques de LarosiËre (1978Ð87), Michel Camdessus (1987Ð2000) et Horst Kˆhler (2000Ð04).Jacques de LarosiËreannÈes 80, a d˚ sÕattaquer ‡ la crise de la dette latino-amÈricaine,, qui, au milieu des est actuellement Conseiller du PrÈsident de BNP Paribas.Michel Camdessus, qui a pilotÈ lÕinstitution alors que sÈvis-saient les crises financiËres de la fin des annÈes 90 et que sÕinetnsifiaient les dÈbats sur la mondialisation, est actuellement le reprÈsentant personnel de Jacques Chirac pour le NEPAD (Nouveau Partenariat pour le dÈveloppement de lÕAfrique). Horst Kˆhler,dont le mandat a coÔncidÈ avec une succession de crises de la dette des marchÈs Èmergents, notamment en Argentine, occupe aujourdÕhui la prÈsidence de lÕAllemagne et sÕest entretenu aveFc&Davant dÕentrer en fonctions. carte o˘ certains pays peuvent choisir le rÈgime de change (sou-Surveillancevent sous-ÈvaluÈ) le mieux adaptÈ ‡ leurs capacitÈs dÕexporta-1edxuangissedcliubpautenemcarrecactËnscolseiuÕqpilifnotnedleisedonnantÈventuellnedlÕanalyse des relations dÕinterdÈpendance systÈmique entre les Que peut faire le FMI pour renforcer sa surveillance detion. La question est de savoir comment le FMI devrait rÈagir. lÕÈconomie mondiale et de chacun des pays, y compris Camdessus :Je suis plutÙt favorable ‡ deux initiatives. ceux du G-7? Comment peut-il respecter, selon vous, le DÕune part, placer au cÏur de la surveillance multilatÈrale rodigue tout pays et lÕattention que ceux-ci portent aux retombÈes de leurs plus en plus forts sur les carences de la politique Ècono-politiques sur leurs voisins. DÕautre part, renforcer les conseils mique et les risques de crise? du FMI aux pays du G-8. On pourrait pour cela soumettre les conclusions prÈliminaires des services du FMI ‡ un dÈbat plus De LarosiËre :avant de les porter ‡ lÕexamen du Conseil dÕadministra-vaste La surveillance est effectivement la mis-sion primordiale du FMI. Elle est essentielle pour mener ‡tion. Tout en procÈdant avec la prudence voulue, cette consul-bonne fin le processus dÕajustement. Le binÙme surveillanceÐtation pourrait sÕÈtendre au monde universitaire et aux parte-ajustement est la raison dÕÍtre du FMI, plus encore que lÕassis-naires rÈgionaux. tance financiËre. Durant la dÈcennie ÈcoulÈe, on a peut-ÍtreIl ne se passe pas dix ans sans que les taux de change des trop insistÈ sur le financement et dÈlaissÈ lÕajustement.principales monnaies de rÈserve accusent de fortes fluctua-Il sÕagit avant tout de faire en sorte que les pays membrestions, pouvant aller jusquÕ‡ 50 %. JÕai du mal ‡ accepter ce entretiennent un dialogue continu avec le FMI sur les questionsdegrÈ dÕinstabilitÈ, si co˚teux pour lÕensemble du systËme et si de politique Èconomique. Ce dialogue peut sÕappuyer sur despernicieux pour les pays vulnÈrables, et que seuls semblent to-programmes prÈventifs et des mÈcanismes dÕalerte rapide; cÕestlÈrer (sinon bien accueillir) ceux dont le mÈtier est de couvrir ce qui se produit dans la plupart des cas. Plus un pays se montrece type de risque de maniËre rentable. Hormis le remarquable rÈceptif aux conseils et ‡ la coopÈration dans un souci de prÈ-lancement de lÕeuro, ces vingt derniËres annÈes nÕont vu aucun vention, plus il devrait avoir un accËs facile aux ressources. CelaprogrËs sensible sur ce terrain. JÕespËre quÕune fois que la dit, il faut sÕabstenir de mettre en place un processus systÈma-devise europÈenne aura acquis toutes les lettres de noblesse tique dÕalerte du public par des signaux de plus en plus forts surdÕune grande monnaie de rÈserve, les principaux acteurs agi-les carences des politiques ou les risques de crise. Si un paysront de concert pour doter le monde des instruments de stabi-ignore les conseils du FMI, les rapports de consultation au titrelisation monÈtaire propres ‡ harmoniser les politiques macro-de lÕarticle IV (dÈsormais gÈnÈralement rendus publics), laÈconomiques. Le FMI est exceptionnellement bien placÈ pour transparence des donnÈes (aujourdÕhui largement systÈma-promouvoir cette coopÈration. Il doit en outre continuer de tisÈe) et les analyses de marchÈ privÈes doivent alors entrer enveiller ‡ la pertinence des rÈgimes de change des autres pays, ligne de compte. Bien entendu, si les pays du G-7 Ètaient plusnotamment ceux qui peuvent jouer un rÙle de premier plan attentifs aux recommandations qui leur sont formulÈes ‡ lÕissuedans le commerce mondial. Je crois quÕ‡ terme le nombre de de la surveillance, les choses seraient beaucoup plus aisÈes.monnaies va diminuer. Cela dit, comme le montre la nais-Je pense par ailleurs que le systËme monÈtaire internationalsance de lÕeuro, aboutissement dÕun long pÈriple vers une est en train de dÈriver vers une structure pour ainsi dire ‡ launion monÈtaire rÈgionale, cÕest vraisemblablement en dÈcen-
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nies, et non en annÈes, quÕil faudra mesurer lÕÈvolution vers unsecteur privÈ peut Ítre sollicitÈ (en particulier lorsque ce climat vÈritable systËme multipolaire.de confiance est florissant) pour participer volontairement ‡ des mesures prÈventives contre les risques de crise (prenons, Kˆhler :Depuis les crises qui ont secouÈ les marchÈs par exemple, le cas du BrÈsil, o˘, il y a quelques annÈes, les Èmergents vers le milieu des annÈes 90, le systËme financier in-banques commerciales ont volontairement accordÈ un mora-ternational Ñ y compris et en particulier le FMI Ñ a subi de toire); enfin, lorsque la crise Èclate, il est essentiel que le FMI et profondes rÈformes. Celui-ci est mieux ‡ mÍme de dÈtecter ra-le pays dÈbiteur coopËrent avec les crÈanciers privÈs. Telles pidement les vulnÈrabilitÈs gr‚ce ‡ de meilleures analyses de Ètaient les rËgles du jeu dans les annÈes 80, et elles devraient soutenabilitÈ de la dette et ‡ un examen plus rigoureux des fai-Ítre les mÍmes aujourdÕhui. blesses du secteur financier, souvent ‡ lÕorigine des crises rÈ-Le fait que les principaux crÈanciers ne soient plus des centes. Il a en outre pris une part active ‡ lÕÈlaboration et ‡ la banques commerciales mais une multiplicitÈ dÕobligataires promotion de normes et de codes internationaux. La remar-dispersÈs ne signifie pas que ces derniers puissent se voir im-quable capacitÈ dÕadaptation de lÕÈconomie mondiale ‡ la sÈrie poser des dÈcisions de maniËre unilatÈrale. Ils ont montrÈ de chocs considÈrables survenue ces derniËres annÈes montre, quÕils pouvaient sÕorganiser. Le FMI devrait mettre ‡ profit ‡ mon avis, que ces efforts commencent ‡ porter leurs fruits. Il son influence pour encourager les pays dÈbiteurs ‡ nÈgocier faut toutefois demeurer vigilant. de bonne foi avec les comitÈs de crÈanciers, car cÕest juste-Je voudrais Èvoquer deux domaines o˘ des progrËs plus im-ment ce quÕil est censÈ faire. Il devrait en outre partager avec portants sÕimposent. PremiËrement, le FMI doit continuer de les crÈanciers privÈs les idÈes qui sous-tendent ses pro-travailler en Ètroite collaboration avec les pays ‡ marchÈ Èmer-grammes pour quÕils puissent mieux Èvaluer la soutenabilitÈ gent dont le niveau dÕendettement et la vulnÈrabilitÈ aux crises de la dette. Cette relation indispensable entre le FMI et le sec-restent ÈlevÈs. Je ne crois pas que lÕÈmission de signaux de plus teur privÈ peut Ítre nettement amÈliorÈe. La gÈnÈralisation en plus forts soit la solution. Je pense quÕil faut plutÙt faire en des clauses dÕaction collective dans les contrats obligataires sorte que les pays aient la maÓtrise de leurs propres politiques en internationaux est un pas dans la bonne direction. Les efforts renforÁant leurs liens de coopÈration avec le FMI. DeuxiËme-dÈployÈs par le secteur privÈ pour Èlaborer un code de bonne ment, celui-ci doit sÕefforcer de faire preuve dÕÈquitÈ dans son conduite fondÈ sur le marchÈ sont prometteurs, et je crois travail de surveillance. Nous savons quÕune crise financiËre peut quÕil sÕagit l‡ dÕune formule plus satisfaisante que lÕimplanta-sÕamorcer dans une Èconomie mature aussi bien que dans un tion dÕun mÈcanisme de rÈglementation formel. pays ‡ marchÈ Èmergent. Autrement dit, la surveillance exercÈe par le FMI sur les politiques menÈes par les Èconomies avancÈesCamdessus :MÍme si le consensus ne se matÈrialise pas doit Ítre excellente. LÕefficacitÈ de son action passe certes par laencore, nous avons acquis beaucoup dÕexpÈrience en matiËre qualitÈ et lÕopportunitÈ de ses conseils, mais encore faut-il quede rÈsolution des problËmes de la dette, et plusieurs solutions les pays membres les suivent lorsquÕils sont pertinents. CÕestprometteuses se dÈgagent : lÕutilisation efficace des instruments dans ce domaine que des amÈliorations restent ‡ faire, surtoutdÕalerte rapide et tous les moyens possibles de les perfection-dans les pays membres les plus grands.ner; les clauses dÕaction collective; un mÈcanisme de restructu-ration de la dette souveraine (MRDS), qui a ÈtÈ proposÈ par le FMI; un code de bonne conduite, ‡ la fois complÈment du MarchÈs de capitaux MRDS et formule de transition ordonnÈe en attendant que soit ratifiÈ le MRDS (ÈchÈance aujourdÕhui quelque peu lointaine). 2 internationaux ¿ la question de savoir ce quÕil adviendrait sÕil se produisait Le FMI devrait-il insister sur les activitÈs tradi-une vÈritable crise systÈmique, je rÈpondrais en rappelant les tionnelles de prÍt aux pays en difficultÈ et sur la ÈvÈnements de la fin des annÈes 90, lorsque plusieurs pays gestion des crises, ou bien sur les mÈcanismes prÈ-dÕimportance systÈmique ont lancÈ au mÍme moment un ventifs, ou bien encore sur lÕintervention directe appel ‡ lÕaide, mettant ‡ rude Èpreuve la capacitÈ de finance-sur les marchÈs obligataires? ment du FMI. SÕil se produisait une dÈb‚cle de plus grande en-vergure, les ressources du FMI se rÈvÈleraient tout ‡ fait insuffi-santes. Ne faudrait-il donc pas, dans ce cas de figure, que le FMI puisse crÈer des liquiditÈs additionnelles ‡ titre temporaire? Je lÕ ne verrais pas de meilleure solution que de faire un usage nova-p teur du DTS, la monnaie de rÈserve du FMI. Dans une situa-p tion de crise, on pourrait sÕattendre Ñ cela nÕa rien de dÈrai-su sonnable Ñ ‡ ce que les principaux pays se concertent pour d r injecter suffisamment de liquiditÈs internationales par un mÈ-le canisme trËs simple susceptible dÕÈtayer la confiance dans le n systËme international. CÕest ainsi que lÕon pourrait autoriser le ti FMI ‡ injecter des liquiditÈs internationales par la crÈation et ti lÕallocation sÈlective de DTS, quitte ‡ les Èponger ultÈrieure-fa ment, une fois les besoins dissipÈs, un peu comme le ferait une t banque centrale nationale. al fiKˆhler :Ces derniËres annÈes, le FMI a accordÈ une plus lo grandeattention aux marchÈs de capitaux internationaux, dans
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le double objectif dÕaider, dans la mesure du possible, ‡ prÈve-nir les crises du compte de capital aux effets dÈvastateurs et de contribuer, le cas ÈchÈant, ‡ leur rÈsolution. Le FMI nÕest pas un prÍteur de dernier recours au sens classique; il nÕest pas en me-sure de fournir un financement illimitÈ. Une fois quÕune crise se dÈclare, le FMI doit pouvoir rÈagir avec cÈlÈritÈ, et son inter-vention doit Ítre prÈvisible de sorte que le secteur privÈ puisse jouer son rÙle. Durant mon mandat, jÕai eu lÕimpression que cette prÈvisibilitÈ nÕÈtait pas toujours assurÈe, du fait de lÕinter-vention ponctuelle et disproportionnÈe de certains des plus gros actionnaires du FMI dans tel ou tel pays. Je crois que le systËme financier international gagnerait ‡ re-courir davantage ‡ un systËme fondÈ sur des rËgles. Le MRDS proposÈ par le FMI Ètait un pas rÈsolu dans la bonne direction, mais, et je le dÈplore, ‡ un moment mal choisi. Je suis toutefois persuadÈ que le travail rÈalisÈ par le FMI sur ce front nÕaura pas ÈtÈ inutile et quÕil servira de base pour mettre en place une for-mule efficace de traitement des cas de dÈfauts souverains. Gouvernance 3rugnÈ-ÈeGl-o7p?dLÈevDirecteoCuiesnemepatnstnitiradÕlmiadÈrudsinauencedutlÕinfl Comment rendre plus Èquitable et plus efficace la gestion du FMI Ñ en faisant mieux entendre la voix des pays ‡ marchÈ Èmergent et des pays en on et en ral devrait-il dire non au G-7? LÕUnion euro-pÈenne (UE), actuellement reprÈsentÈe par une dizaine dÕadministrateurs, devrait-elle nÕen avoir quÕun seul?
Kˆ veiller senten la cap porta sible pourc peler l reven connai flËte p Ègale rait re miter de Co Perso Ètroite du Co
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rÈunion du ComitÈ intÈrimaire de Madrid en 1994 se souvien-dront dÕun dÈbat sur la question des allocations de DTS. Mais il y a aussi des fois o˘ le Directeur gÈnÈral doit rÈsister aux pres-sions des pays en dÈveloppement. Son rÙle nÕest pas tant de prendre souvent le contre-pied de telle ou telle position que dÕaider ‡ dÈgager un consensus parmi les pays membres, mÍme si ce consensus ne semble pas optimal du point de vue tech-nique des services et de la direction de lÕinstitution. Qui dit consensus dit confiance, or le FMI a justement pour vocation de la promouvoir. Je continue ‡ dÈfendre lÕidÈe quÕil faudrait faire du comitÈ ministÈriel consultatif du FMI (le ComitÈ monÈtaire et finan-cier international) une instance dÈcisionnelle suprÍme pour montrer que le FMI jouit du soutien lÈgitime de ses action-naires. Ce serait dÕailleurs la meilleure faÁon de dÈsamorcer la crainte, souvent exprimÈe, dÕun contrÙle excessif du FMI par ses plus gros actionnaires. Dans le mÍme ordre dÕidÈes, on pourrait envisager de prolonger tous les deux ans le sommet du G-7/G-8 par une rÈunion des chefs dÕ…tat et de gouvernement
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