GenerationLibre : Rendre leur sous-sol aux Français
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23 mai 2016
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Rendre leur sous‐sol aux Français Pour un droit minier respectueux de la propriété individuelle Dans la plupart des pays, les richesses minérales du sous‐sol sont considérées comme la propriété de l’Etat qui est garant de leur exploitation afin de servir les intérêts des citoyens.Sont ainsi justifiés la responsabilité de l’Etat dans la distribution des permis d’exploration («permis de recherche») et d’exploitation («concession »), ainsi que les revenus qu’en retire l’Etat sous la forme de taxes et redevances. L’Etat, au sens large, (échelons locaux compris) représente un acteur majeur de l’activité minière, dont le droit minier a dû définir strictement le rôle aux côtés des autres acteurs (compagnies minières et propriétaires fonciers).Cette répartition des droits et compétences entre les différents acteurs mérite d’être interrogée.Comment garantir un niveau optimal d’exploitation des ressources minérales de la nation tout en respectant l’intégrité des droits de propriété foncière?Alors que le droit minier français repose sur une expropriation de facto des propriétaires fonciers, d’autres modèles, plus libéraux, laissent au propriétaire foncier la plénitude de ses droits de propriété. Nousconcentrerons notre analyse sur les droits miniers en vigueur aux Etats‐Unis et en Suède.
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Rendre leur sous‐sol aux Français Pour un droit minier respectueux de la propriété individuelle Dans la plupart des pays, les richesses minérales du sous‐sol sont considérées comme la propriété de l’Etat qui est garant de leur exploitation afin de servir les intérêts des citoyens.Sont ainsi justifiés la responsabilité de l’Etat dans la distribution des permis d’exploration (« permis de recherche ») et d’exploitation (« concession »), ainsi que les revenus qu’en retire l’Etat sous la forme de taxes et redevances. L’Etat, au sens large, (échelons locaux compris) représente un acteur majeur de l’activité minière, dont le droit minier a dû définir strictement le rôle aux côtés des autres acteurs (compagnies minières et propriétaires fonciers).Cette répartition des droits et compétences entre les différents acteurs mérite d’être interrogée.Comment garantir un niveau optimal d’exploitation des ressources minérales de la nation tout en respectant l’intégrité des droits de propriété foncière ?Alors que le droit minier français repose sur une expropriation de facto des propriétaires fonciers, d’autres modèles, plus libéraux, laissent au propriétaire foncier la plénitude de ses droits de propriété. Nous concentrerons notre analyse sur les droits miniers en vigueur aux Etats‐Unis et en Suède. Le droit minier français : une construction en faveur de l’Etat souverain et non de la propriété foncière Le droit minier français, depuis ses origines, se caractérise par une orientation en faveur de l’Etat.Dès l’ordonnance de Charles VI en 1413, texte le plus ancien connu en la matière, les mines sont rattachées au droit régalien : le roi, seul, en vertu de son droit
de suzeraineté peut autoriser des exploitations. Les décisions qui suivent confirment ce 1 principe . Louis XV instaure définitivement la primauté de la souveraineté royale sur l’exploitation du sous‐sol en 1744 et ce, jusqu’à la Révolution française. En 1791,l’Assemblée nationale constituante rompt avec le principe de la propriété domaniale des mines :« les mines (…) sont à la disposition de la nation» er 2 (article 1 ) .Elle ne reconnaît aucune redevance à l’Etat et ouvre aux propriétaires fonciers un droit à indemnisation et la possibilité d’exploiter leur sous‐sol «jusqu’à cent 3 pieds de profondeur seulement» . Les propriétaires ont ainsi «la liberté d’exploiter les mines qui pourraient se trouver dans leurs fonds, et la permission ne pourra leur en être 4 refusée lorsqu’ils la demanderont» . Cette prise en considération du droit de propriété foncière s’inscrit dans le contexte de reconnaissance des droits individuels initiée par la Révolution française. Cet intermède sera de courte durée : la loi sur les mines de 1810 revient sur le droit de jouissance accordé pendant la Révolution française. Dans l’exposé des motifs, le législateur rappelle les termes du débat – «Les mines sont‐elles une propriété domaniale ou sont‐elles la propriété de celui auquel appartient la surface sous laquelle elles sont cachées ?» – mais ne tranche pas. En considérant que les mines ne sont pas une propriété ordinaire, en raison de l’intérêt économique qu’elles représentent pour l’ensemble de la nation, le législateur désigne leur statut juridique comme «une création particulière». Il consacre «le principe de la propriété incommutable des mines dans les 5 mains des concessionnairesl’exploitation du sous‐sol se fait par concession, ouvrant» : droit à une redevance à l’Etat (proportionnelle aux produits extraits et versée par le propriétaire), à une « redevance tréfoncière » au propriétaire de la surface (d’un montant fixé dans l’acte de concession et versé par le concessionnaire) et à une indemnité aux propriétaires gênés par les travaux. Cependant, le droit minier français, tel qu’il est défini dans la loi de 1810, s’applique à une liste de minéraux strictement définis ; pour les produits les plus courants, tels les pierres de construction, il laisse la jouissance du sous‐sol aux propriétaires fonciers.
1 LIGER Alain,Substances minérales et propriété foncière, Annales des mines, N°74, 2014. 2 Voir le décret de l’Assemblée nationale en Annexe n°1.3 Ibid. 4 Ibid. 5 Voir le texte de loi concernant les mines du 26 avril 1810 en Annexe n°2.
Si la propriété du sol s’étend théoriquement au sous‐sol – «la propriété du sol emporte la propriété du dessus et du dessous– un régime» (Code civil, art. 552) spécifique, prévu par le même article du Code civil et organisé par le Code minier, encadre les substances minières.Le propriétaire du sol ne dispose pas des ressources minières : le Code minier dresse à l’article L. 111‐1 la liste limitative des substances 6 soumises au « régime légal des mines » et en détaille le cadastre. C’est donc l’Etat qui administre l’activité minière et le concessionnaire qui exploite.Du point de vue du respect du droit de propriété, plusieurs aspects semblent, en l’état actuel des choses, porter atteinte au droit du propriétaire foncier. i)Concernant l’autorisation d’exploitation et l’indemnité d’occupation Selon l’article L. 153‐3 du Code minier, «l’exploitant d’une mine peut être autorisé par l’autorité administrative à occuper les terrains nécessaires à l’exploitation de sa mine» sans impérativement recourir à une déclaration d’utilité publique. Si les autorisations ne peuvent intervenir qu’après présentation des observations des propriétaires (article L. 153‐5), ces dernières n’ont aucune valeur prescriptive :le refus du propriétaire foncier de voir son terrain exploité donne droit au 7 recours au juge de l’expropriation. L’exploitation donne uniquement droit au versement d’une indemnité d’occupation au propriétaire fixée et la possibilité d’exiger l’achat du terrain par l’exploitant. Cette disposition n’est, sur le fond, pas très différente de l’expropriation pour cause d’utilité publique, par exemple pour une ligne à grande vitesse, une autoroute (y compris concédée) ou une opération d’aménagement public et, comme ces opérations d’aménagement, elle est soutenue par une enquête préalable portant sur le projet. Nous pensons toutefois quele propriétaire devrait, afin de jouir légitimement de son droit de propriété, être en position de négocier les royalties d’exploitation avec les compagnies minières.
6 Voir l’article L. 111‐1 du Code minier en Annexe n°3. 7 L’unique exigence du propriétaire recevable est, en cas d’exploitation s’étalant sur plus d’un an, celle de demander au mineur qu’il acquière le terrain. Source : voir note de bas de page n°1.
ii)
Concernant la complexité de la redevance aux collectivités territoriales
Définie dans le Code général des impôts, la redevance tirée de l’exploitation des hydrocarbures et des métaux présents dans le sous‐sol, et fixée sur un barème réévalué périodiquement par rapport au PIB, est reversée pour partie aux communes (article 1519 du CGI) et aux départements (article 1587 du CGI) où a lieu l’exploitation et où les ouvriers miniers ont élu résidence.Cette règle est inopérante à plus d’un titre.Elle rend, d’abord, illisible la répartition de la redevance aux yeux des administrés : son montant est dispersé entre de nombreuses communes et, de par sa fongibilité, se trouvein fineinscrit parmi les recettes « Divers » des départements et des communes. Elle favorise les collectivités locales au détriment du propriétaire foncier qui, lui, ne tire qu’une redevance minime de l’exploitation. Enfin, elle peut sembler aujourd’hui inadaptée dans la mesure où les ouvriers miniers, qui autrefois étaient nombreux et restaient, le temps de l’exploitation, sur la commune concernée – ce qui justifiait d’indemniser la commune pour faire face à ce flux d’occupation temporaire – sont aujourd’hui dans une configuration différente. Les chantiers ne mobilisent que 150‐200 ouvriers en moyenne – voire beaucoup moins pour l’extraction pétrolière – et ces derniers se déplacent pour se rendrein situ, et logent chez eux. La légitimité de la redevance aux collectivités territoriales ne se justifie qu’au regard des externalités négatives provoquées par l’exploitation.La compensation de la gêne occasionnée par les travaux relève alors légitimement de l’Etat au niveau local et justifie un maintien des recettes. Les exploitations de pétrole de schiste sont, par exemple, très intensives et entraînent des dommages aux infrastructures par usure prématurée, dont il faut ensuite financer la remise en état.
iii)Concernant le traitement du propriétaire foncier La « redevance tréfoncière », versée au propriétaire du terrain exploité par le titulaire d’une concession, fixée à 15 euros l’hectare et payée une fois pour toutes (article L. 132‐15 du Code minier), ne revêt qu’un caractère strictement
symbolique.L’« intéressement », c’est‐à‐dire l’incitation financière des propriétaires fonciers à rendre leurs terrains performants, est nul.En l’état actuel des choses, comme le prévoyait la loi sur les mines de 1810 revenant sur le droit de jouissance accordé au propriétaire par la Constituante, «les règles de[s] indemnités sont établies de manière à désintéresser les propriétaires».Le droit de propriété est donc, pour ainsi dire, quasi vidé de sa substance.En conclusion, le modèle français fait de l’Etat l’acteur central de l’exploitation du sous‐sol: l’Etat administre l’exploitation en délivrant les permis aux compagnies minières exploitantes, fixe la redevance et donne profit de la redevance au niveau local. Le propriétaire foncier, lui, n’est propriétaire que des vers de terre, ne tire que symboliquement profit de l’exploitation de sa propriété et n’est nullement intéressé. Un 8 rapport remis au gouvernement en 2011 souligne pourtant avec justesse un élément important, révélé par « l’affaire » des gaz de schiste :marqué des Français l’intérêt pour le sous‐sol. Cette «redécouverte, par notre pays, de ce monde souterrain» a marqué les esprits : «que l’on soit ou non favorable à la recherche des gisements d’hydrocarbures non conventionnels, une chose frappe : le regain d’intérêt pour le sous‐sol, 9 pour ce monde enfoui dont l’approche suscite l’incertitude et la controverse» . Si le rapport Gossement juge obsolète le Code minier au regard du droit de l’environnement, nous ajouterons qu’il est obsolète au regard de la prise en compte de l’ « intéressement » des propriétaires fonciers. Nous plaidons, dans cette note, pour un changement de modèle inspiré des systèmes américain et suédois.
8 Rapport d’Arnaud GOSSEMENT, remis à Nathalie Kosciusko Morizet, le 12 octobre 2011.9 Ibid.
Les modèles américain et suédois : un Etat régulateur et un propriétaire foncier intéressé Schématiquement, trois catégories de pays se dessinent en matière de rémunération des acteurs. D’une part, les Etats touchant une redevance proportionnelle au produit tiré de l’exploitation minière (France, Portugal, Irlande, Pologne, Argentine, Chili, etc.). D’autre part, les Etats ne touchant aucune redevance sur l’exploitation (Finlande, Groenland, l’état de l’Ontario au Canada, etc.). Enfin, les cas plus isolés des Etats assurant une compensation au propriétaire du sol (la Norvège et la Suède). Si le modèle de propriété nationale des substances minérales domine largement– le principe fondateur étant que les mines, supposées rares, sont considérées comme une source de développement économique à disposition de la collectivité – certains Etats intègrent, malgré tout, davantage le propriétaire du sol au processus d’exploitation. Nous étudierons les cas américain et suédois. a.Etats‐Unis : le modèle de la privatisation Le modèle américain constitue le modèle le plus abouti en terme de privatisation.L’attribution des droits miniers ne dépend pas de l’Etat (en dehors des propriétés foncières de l’Etat fédéral) et les propriétaires du sol sont également propriétaires du sous‐sol. Ils sont libres d’exploiter leur sous‐sol ou de le faire exploiter, dans le respect des réglementations environnementales, et négocient librement la distribution de la redevance avec les compagnies d’exploitation. La libre négociation de la redevance (« royalty ») et des bonus de signature (« signing bonus ») entre les propriétaires et les compagnies pétrolières, en fonction de l’offre et de la demande, est essentielle pour garantir une juste rémunération du propriétaire en fonction de l’équilibre du marché.La « royalty », d’un montant proportionnel à la production, est versée au propriétaire afin de compenser le désagrément que représentent les travaux, et incite à l’exploitation. Le « signing bonus », défini à la signature du bail avec les compagnies d’exploitation, en fonction de la nature géologique du terrain et de la probabilité d’y trouver matière à
exploitation, vise à inciter à l’exploration. Ces deux modes de rémunération différenciés sont essentiels pour inciter, de façon appropriée, l’exploitation et l’exploration.La redevance versée à l’Etat est justifiée par le fait qu’une ressource non renouvelable est retirée au territoire.reste, toutefois, propriétaire des terres L’Etat fédérales, non récupérées par les colons lors de la conquête de l’Ouest ; et les peuples autochtones ont également un droit sur les mines situées sur leurs terres. D’un point de vue pratique, l’étendue des territoires américains rend ainsi l’exploitation du sous‐sol aisée en raison de propriétés peu morcelées (les zones d’exploitation sont rarement divisées entre de nombreux propriétaires). Si ce modèle apparaît comme le plus satisfaisant du point de vue du droit de la propriété privée, il ne semble, toutefois, pas propice à être répliqué en France.En France, le morcellement des terrains et de la propriété foncière constitue un blocage et un frein à l’exploitation. Par ailleurs, le cumul du système privé et du morcellement de la propriété rendrait extrêmement compliquée l’exploration dans la mesure où l’accord des propriétaires à l’unanimité est nécessaire pour mener des travaux d’approche. b.Suède : l’intéressement du propriétaire par le biais de la redevance Le modèle suédois constitue un modèle intermédiaire où l’Etat est propriétaire des ressources minérales mais où le propriétaire foncier se voit affecter une redevance, fixée par l’Etat.La propriété de l’Etat permet de résoudre le problème du consentement dans la mesure où l’exploration et l’exploitation sont décidées au niveau central, au nom de l’ensemble des citoyens. La redevance est versée aux propriétaires privés et à l’Etat selon une règle fixe : 1,5 pour 1 000 de la valeur produite revient aux propriétaires et les 0,5 pour 1 000 restant sont affectés au budget de l’Etat. Enfin, la répartition de la redevance entre les différents propriétaires est définie selon le principe de mutualisation : la redevance, correspondant au produit total extrait de la zone d’exploitation, est distribuée à chacun des propriétaires présents sur la zone aupro ratade la surface au sol de chacun. Le même modèle est appliqué en Finlande et en Norvège. Or, il est utile de signaler que Suède et Finlande font partie des Etats européens où l’industrie minière est restée
vivace, et que l’exportation de technologies minières modernes représente des sources économiques non négligeables pour ces pays, au‐delà des exportations de métaux. Proposition pour un droit minier rénové : intéresser le propriétaire foncier à l’exploitation du sous‐sol Si le modèle américain est garant du respect total de la notion de propriété, nous préconisons, pour les raisons pratiques développées, d’évoluer vers un système à la suédoise. En Suède, l’Etat est propriétaire des métaux et garant des autorisations d’exploration et d’exploitation des ressources, mais le droit de propriété du sous‐ sol est pleinement respecté :la redevance est en majorité versée au propriétaire. Un exemple concret tiré des redevances françaises permet de comprendre quels seraient les « gagnants » et les « perdants » en faisant évoluer notre modèle vers le système suédois. Chaque année, l’exploitation de ressources minérales donne lieu à près 28 10 millions d’euros au titre des redevances versées à l’Etat et aux collectivités . L’application du modèle suédois (25% à l’Etat et 75% aux propriétaires) ferait globalement bénéficier ces derniers d’environ 21 millions d’euros, à fiscalité inchangée pour les entreprises. Le propriétaire foncier suédois est donc réellement impliqué à l’exploitation en touchant une part mutualisée du produit de son terrain par le biais de la redevance, là où le propriétaire foncier français ne toucherait qu’une symbolique redevance tréfoncière. L’Etat, lui, reçoit une moindre partie de la redevance. L’Etat joue ainsi le rôle de régulateur (et non pas d’administrateur comme c’est le cas en France) tandis que le propriétaire foncier est acteur (quand il n’est en France que spectateur). * * *
10 Actu Environnement, « Pétrole et gaz naturel en France : l’avenir est aussi sous nos pieds », p28, 2015
Pour conclure, évoluer vers un système à la suédoise permettrait de garantir le respect total du droit de propriété du sous‐sol.Notons, à ce titre, que les bases de ce modèle existent déjà en France puisque l'exploration individuelle des matériaux ne figurant pas à l’article L. 111‐1 du Code minier est, à ce jour, permise. L’exemple des modèles américain et suédois permettrait l’émergence d’un modèle respectueux du droit de propriété et garant du rôle de régulateur de l’Etat en rémunérant les acteurs – propriétaires, collectivités locales, Etat central – par cercle concentrique, en fonction de leur niveau d’implication et d’impact. •Le propriétaire foncier devient partie prenante à l’exploitation: il doit jouir pleinement de son droit de propriété. Néanmoins, afin d’éviter les blocages liés au morcellement des propriétés en France,nous suggérons de créer un cadre légal pour permettre le regroupement des propriétaires en « syndicats du sous‐sol », mandatés pour négocier avec les compagnies d’exploitations. Les propriétaires individuels perdraient ainsi leur droit de veto, mais seraient rémunérés pour compenser le désagrément des travaux, et toucheraient une part significative de la production (quote‐part définie en amont : autour de 10% si l’on prend l’exemple américain). Deux options de répartition de la redevance peuvent être retenues : dans le cas de matière solide, verser au propriétaire la part de la redevance correspondant à la quantité extraite de sa parcelle (mais ce régime peut s’avérer d’administration complexe avec un cadastre très morcelé) ; dans le cas de matière liquide ou gazeuse, nécessairement drainée à partir d’un unique point, verser au propriétaire une redevance aupro rataproduit total tiré de du l’exploitation – proposition qui peut également être appliquée aux solides. •L’Etat propriétaire joue le rôle de régulateur: il distribue les titres miniers et laisse le marché décider du niveau de rémunération des acteurs concernés. En contrepartie, l’Etat central perçoit un impôt sur le bénéfice, potentiellement supérieur au niveau d’imposition des sociétés, et définit des mécanismes d’abattement favorables au réinvestissement.•Les communes et les départements deviennent des acteurs secondaires: ils
sont responsables de l’internalisation des externalités liées aux travaux d’exploitation et bénéficient, en ce sens, d’une quote‐part de production appropriée, afin d’assurer aux riverains qu’ils ne seront pas lésés par l’exploitation. •Pour les compagnies minières, cette réforme sera, bien sûr, coûteuse (la redevance tréfoncière étant aujourd’hui dérisoire), mais devrait en contrepartie entraîner un regain d’activité et de dynamisme. Adapter le droit minier français en ce sens nécessitera, en termes de politique publique, de modifier les règles définissant les redevances communale et départementale dans le Code des Impôts (CGI) : •Modifier l’article 1519 du CGI portant définition de la redevance communale ; •Modifier l’article 1587 du CGI portant définition de la redevance départementale ; •Définir dans le CGI l’impôt versé à l’Etat central en sa qualité de régulateur ; •Inscrire dans le Code minier l’obligation pour les propriétaires fonciers de se regrouper en « syndicats de sous‐sol » et définir les modalités pratiques de ce regroupement, en fonction de la taille critique d’exploitation, et les modalités de prise de décision. Que les Français, retrouvant l’inspiration de la Constituante, deviennent pleinement propriétaires de leur sous‐sol et en tirent profit !
ANNEXES Annexe N°1 Décret de l’Assemblée nationale, 1791
