Rapport de la Cour des comptes sur la retraite des anciens combattants
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Deuxième Chambre ________ Première section 70166 RELEVÉ D’OBSERVATIONS DEFINITIVES (art. R. 143-1 du code des juridictions financières) LA RETRAITE DU COMBATTANT Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les personnes et les organismes concernés, a été délibéré par la Cour des comptes le7 mai 2014. 13 rue Cambon – 75100 PARIS Cedex 01 – Téléphone : +33.1.42.98.98.23 ou 97.22 – Télécopie : +33.1.42.98.59.73 TABLE DES MATIERES PARTIE I : Les anciens combattants ................................................................... 3 I. Le secteur des anciens combattants ............................................................ 3 II. Les ressortissants du ministère des anciens combattants : une population d’ayants-droit nombreuse et diverse............................................................................. 4 PARTIE II : L’acquisition de la qualite d’ancien combattant ............................. 7 I. II. III. IV. La mise en place du statut d’ancien combattant ......................................... 7 La réglementation actuellement en place................................................ 9 Les acteurs de la qualification de combattant ....................................... 11 La procédure d’attribution de la carte par l’ONACVG ........................
Voir
Deuxième Chambre________
Première section
70166
RELEVÉ D’OBSERVATIONS DEFINITIVES (art. R. 143-1 du code des juridictions financières)
LARETRAITEDUCOMBATTANT
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les personnes et les organismes concernés, a été délibéré par la Cour des comptes le7 mai 2014.
13 rue Cambon – 75100 PARIS Cedex 01 – Téléphone : +33.1.42.98.98.23 ou 97.22 – Télécopie : +33.1.42.98.59.73
TABLEDESMATIERES
PARTIE I : Les anciens combattants ................................................................... 3
I.
Le secteur des anciens combattants ............................................................ 3
II. Les ressortissants du ministère des anciens combattants : une population d’ayants-droit nombreuse et diverse............................................................................. 4
PARTIE II : L’acquisition de la qualite d’ancien combattant ............................. 7
I.
II.
III.
IV.
La mise en place du statut d’ancien combattant ......................................... 7
La réglementation actuellement en place................................................ 9
Les acteurs de la qualification de combattant ....................................... 11
La procédure d’attribution de la carte par l’ONACVG ........................ 11
PARTIE III : LA RETRAITE DU COMBATTANT ........................................ 13
I.
II.
III.
IV.
V.
La retraite du combattant : une retraite introuvable ................................. 13
Le montant de la retraite du combattant ............................................... 13
La dépense budgétaire de la retraite du combattant.............................. 14
Les avantages fiscaux accordés aux anciens combattants .................... 15
Le circuit de la dépense de la retraite du combattant............................ 16
Conclusion .......................................................................................................... 17
Recommandations............................................................................................... 19
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I.
PARTIE I : LES ANCIENS COMBATTANTS
LE SECTEUR DES ANCIENS COMBATTANTS
Le secteur des anciens combattants a fait l’objet, il y a 15 ans, de plusieurs contrôles qui ont abouti, en 2000, à un rapport public particulier intitulé : « L’effort de solidarité nationale à l’égard des anciens combattants ». Ce rapport s’inscrivait dans un contexte de réorganisation de ce département ministériel qui a conduit à adosser le secrétariat d’État aux anciens combattants au ministère de la Défense. Cette configuration a perduré jusqu’à présent.
Pour autant, depuis 5 ans, l’administration en charge des anciens combattants s’est largement réorganisée à la suite de décisions du Comité de modernisation de 2007. La réforme a été marquée par la suppression de laDirection des Statuts, des Pensions et de la Réinsertion Socialeorgane pivot de la politique des anciens (DSPRS), combattants. Ses missions ont été transférées, à titre principal, à l’office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONACVG), ou, pour celles relevant du champ de la santé, à l’Institut national des invalides et à la caisse nationale militaire de sécurité sociale. Elles ont également été reprises par la Direction des ressources humaines (DRHMD), direction placée sous l’autorité du Secrétaire général pour l’administration (SGA). Celui-ci doit désormais assurer la gouvernance générale de cette politique.
Cette réforme donne une place prédominante à l’ONACVG qui assume désormais les missions des services déconcentrés de la DSPRS, devenant ainsi le correspondant unique de proximité des anciens combattants. L’office acquiert également une compétence générale en matière de délivrance de cartes, dont la carte du combattant, et titres d’indemnisation des orphelins, par délégation du Premier ministre, et d’octroi de la retraite du combattant. Son directeur général reçoit une délégation du ministre à cet effet. La gouvernance de l’ONACVG, caractérisée par une très forte présence des associations des anciens combattants au sein de son conseil d’administration et par la présidence de cette instance par le ministre délégué lui-même, joue de ce fait un rôle très renforcé au sein de cet ensemble et est pleinement en mesure de relayer les demandes formulées par le monde combattant. Dans un tel contexte, le Secrétaire général pour l’administration et la DRHMD, doivent être en mesure d’assurer
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la gouvernance générale de cette politique pour en définir les objectifs et les finalités et en assurer la mise en œuvre et le suivi.
Enfin, la dissolution de la DSPRS a eu pour effet d’entraîner une perte de connaissance de la réglementation générale relative aux anciens combattants qui n’a pas été reprise depuis. Ce constat est aggravé par le caractère complexe du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre (PMIVG), qui n’intègre d’ailleurs pas l’ensemble des textes relatifs à ce secteur. Il serait souhaitable que soit entreprise une démarche de clarification et de codification. Elle permettrait de mieux identifier les responsables, de clarifier les procédures, d’actualiser les droits et de simplifier un ensemble parfois confus. Ce serait également l’occasion de remettre en cause des dispositions pécuniaires ou fiscales ainsi que des avantages qui sont l’héritage de l’histoire, ne se justifient plus et entraînent une charge financière indue.
II.
LES RESSORTISSANTS COMBATTANTS : UNE NOMBREUSE ET DIVERSE
DU MINISTERE POPULATION
DES ANCIENS D’AYANTS-DROIT
♦bénéfice de la retraite du combattant passe par l’obtention préalable de la Le carte du combattant, titre délivré par le directeur de l’ONACVG par délégation du ministre, qui donne l’accès à l’ensemble des avantages de ce dispositif. Pour autant,
l’instruction a montré que les ressortissants du ministère des anciens combattants ne se
limitent pas aux seuls anciens combattants mais s’étendent à une population nombreuse
et très diverse. Ainsi, s’ajoutent les militaires disposant du « titre de reconnaissance de la nation », les invalides, civils et militaires, relevant du code PMIVG, leurs veuves, les veuves de guerre, les harkis, les déportés et leur descendance, les victimes de la seconde guerre mondiale puis des conflits plus contemporains et enfin, plus récemment, les victimes du terrorisme et les orphelins des victimes de la piraterie. Ces différentes populations constituent des ensembles qui se recoupent parfois. Ainsi, un ancien combattant peut percevoir une pension d’invalidité, être ancien harki voire même victime du terrorisme. Cela entraine un cumul de droits à caractère financier.
Si une partie de ces ressortissants dispose d’un statut en lien avec les conflits contemporains, ce n’est pas le cas d’autres, comme les victimes d’acte de terrorisme, les
orphelins des victimes de la piraterie ou les veuves de ressortissants du code PMIVG.
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De fait, ils élargissent ainsi le champ de la politique des anciens combattants stricto sensu.
Ces différentes catégories disposent, en fonction de leur situation, de droits pécuniaires, de droits à la reconnaissance et, enfin, à titre de dénominateur commun, tous sont ressortissants de l’ONACVG (sous réserve qu’ils se soient fait connaître de
l’établissement et aient fait valider leurs droits). Ceci leur donne accès aux services de
l’office et à son aide sociale.De ce fait, tous les ressortissants de l’ONACVG peuvent
entraîner, à un titre ou à un autre, des coûts pour l’État qui vont au-delà des seules pensions et retraites. Ces charges financières, dont certaines se concrétiseront à terme, devraient être recensées lors de l’établissement du bilan de l’État.
♦manière assez paradoxale, la population des anciens combattants est mal De connue de son ministère qui ne dispose pas d’éléments de suivi statistiques fiables, ce que reconnaissent l’ensemble des acteurs du dossier. Le directeur de cabinet du ministre est conscient de ce fait et envisage d’engager une étude sur ce sujet au cours de 2014. Seul l’ONACVG assure le suivi des titres qu’il délivre. Ainsi, la seule information disponible est celle relative au nombre total de cartes d’anciens combattants allouées depuis l’origine de ce dispositif en 1926 qui est de 8,9 millions. Cette information, qui n’a qu’un caractère historique, est peu pertinente en sachant que :
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seuls les anciens combattants qui se sont signalés auprès de l’ONACVG sont identifiés. Ceux qui n’ont pas entrepris cette démarche administrative ne sont donc pas suivis ;
nombre d’anciens combattants sont décédés. En l’absence de campagne de vie, il n’est donc pas possible de corréler les titres délivrés avec les anciens combattants vivants ;
il n’y a pas de suivi des anciens combattants par armée et, pour les OPEX, il n’y a pas de suivi par conflit ;
enfin, il ne faut pas exclure que certains anciens combattants disposent de différents titres, dont le titre de reconnaissance de la nation, et également de la carte du combattant, reçue plus tard en raison de la participation à une autre campagne. Le nombre de titres délivrés ne correspond pas forcément au nombre des bénéficiaires.
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Les caractéristiques de cette population ne sont pas connues, qu’il s’agisse de l’âge et de la localisation géographique en particulier. Par ailleurs, aucune donnée d’ordre qualitatif concernant l’état de santé, le niveau de vie ou la situation de famille n’est disponible, ce qui est regrettable alors même que les anciens combattants peuvent bénéficier de diverses prestations à caractère social et d’avantages fiscaux. L’étude annoncée par le ministère devrait permettre d’identifier et de qualifier l’ensemble de cette population.
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PARTIE II : L’ACQUISITION DE LA QUALITE COMBATTANT
D’ANCIEN
Pour bénéficier des avantages de la retraite du combattant, il est nécessaire de se voir attribuer le statut d’ancien combattant. L’obtention de la carte du combattant, qui relève d’une démarche d’ordre administratif auprès de l’ONACVG, est le fait générateur qui permet d’accéder à un dispositif d’aides, de retraite et de dépenses fiscales. C’est donc l’acte fondamental dans la chaîne de la dépense car il est à l’origine de tous les droits. Ces droits n’ont pas forcément vocation à être ouverts concomitamment à l’attribution du titre et ils constituent, de ce fait, un engagement à terme pour le bilan de l’Etat.
I.
LA MISE EN PLACE DU STATUT D’ANCIEN COMBATTANT
La carte du combattant a été mise en place par l’article 101 de la loi du 19 décembre 1926. La qualité de combattant est obtenue par application d’un double critère temporel et matériel : avoir servi pendant 90 jours dans une unité qualifiée de combattante par le ministre de la défense. Il s’agissait alors, dans le cadre d’une armée de conscription, de remercier les combattants du front par rapport à ceux de l’arrière. Très rapidement, ces dispositions ont été considérées comme trop restrictives. Face à ère des demandes du monde combattant, progressivement, pour la 1 guerre mondiale, la plupart des unités de l’arrière vont être qualifiées de combattantes, puis les théâtres d’opérations extérieures (Syrie, Rif, Sahara …etc.) ont fait l’objet d’un traitement particulier et, enfin, des aménagements ont permis de traiter de nombreux cas individuels, par décision du ministre. Au nombre de ceux-ci, il faut relever les anciens combattants étrangers résidant en France, dont les états de service dans leur armée d’origine sont retranscrits en droit français et leur ouvrent ainsi le droit à la carte du combattant. Ce droit a été également ouvert, par la loi, aux combattants des brigades internationales en Espagne.
Le contexte particulier de la seconde guerre mondiale a nécessité, de nouveau, d’adapter la réglementation pour pallier la brièveté des combats, en appliquant un système de majoration, puis en étendant le droit à des bénéficiaires non-combattants, au sens de la réglementation de 1926, ou qui n’ont pas participé aux opérations militaires du conflit. C’est le cas des résistants et des maquisards en particulier.
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Concernant le conflit d’Indochine, la brièveté de très nombreuses opérations n’aurait pas permis de reconstituer la période de 90 jours exigée par la loi. L’autorité militaire a donc arrêté elle-même, en toute autonomie, la liste des unités concernées en l’étendant à l’ensemble du corps expéditionnaire français en Extrême-Orient, au motif que le conflit était diffus et le danger généralisé. Il s’agit là aussi d’une interprétation large des principes de 1926 réalisée par la seule autorité militaire.
La guerre d’Algérie, qualifiée « d’opération de maintien de l’ordre », ne rentrait pas initialement dans le cadre des conflits relevant de la loi de 1926. Cette situation a progressivement évolué, sous la pression des anciens conscrits, notamment avec l’application des « actions de feu et de combat », destinées à qualifier les combattants et les unités combattantes. Depuis 2004, les soldats engagés dans ce conflit bénéficient de la carte du combattant sur la base d’une simple durée de séjour de 4 mois en Afrique du Nord. Ainsi, progressivement, l’obligation de participation aux combats, affirmée avec force en 1926, disparaît au profit d’un simple critère de présence. Quant à la notion de zone de conflit, elle n’est plus une référence obligatoire puisque ce droit est même étendu au Maroc et à la Tunisie, États indépendants depuis 1956, où l’armée française n’avait alors plus d’activité opérationnelle. Pour autant, le droit à la carte du combattant est ouvert à tous les militaires qui y ont résidé pendant 4 mois.
Pour les supplétifs de ce conflit, le code PMIVG impose de disposer de la nationalité française ou de résider sur le territoire national pour bénéficier de la qualité de combattant. Saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité sur ce sujet, le conseil constitutionnel a décidé, le 28 mai 2010, que ces dispositions ne sont pas conformes au principe d’égalité et sont donc contraires à la Constitution. Il serait donc souhaitable de modifier en ce sens l’article L 253 du code.
Par ailleurs, concernant ce conflit, des demandes étaient formulées par les organisations d’anciens combattants pour permettre aux militaires présents en Algérie à la fin des hostilités après le mois de mars 1962, ce qui ne permet pas de faire jouer la clause des 120 jours, voire après l’indépendance, de bénéficier de la carte du combattant. Cette demande a été satisfaite par la loi de finances du 29 décembre 2013. Le coût d’une telle extension a été estimé à 5,5 M€par an.
C’est en 1993 que les militaires participant aux opérations extérieures (OPEX) ont bénéficié d’un aménagement de la réglementation leur ouvrant le droit à la carte du combattant.
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Ainsi, la carte du combattant est passée progressivement d’un attribut du combattant, soldat du contingent, ayant servi sur le front et dissocié du militaire de l’arrière, à une sorte de marqueur des militaires français, dès lors qu’ils ont quitté le territoire national pour être associés, à un titre ou à un autre, à une opération. Il faut également relever que, jusqu’à la loi de finances pour 2014, les débats qui ont mené à ces diverses évolutions n’ont jamais fait mention des effets budgétaires induits par les décisions prises.
II.
LA REGLEMENTATION ACTUELLEMENT EN PLACE
La loi n°93-7 du 4 janvier 1993 a étendu le droit à la carte du combattant aux opérations extérieures dans les conditions d'application définies par le décret du 14 septembre 1993 (articles L. 253 ter et R. 224 E du code PMIVG). Elles coexistent avec les dispositions applicables aux conflits antérieurs. La réglementation actuelle a maintenu le critère temporel (90 jours) et précisé la notion d’unité combattante. Celle-ci dépend de la participation à une opération référencée, d’une présence sur un théâtre pendant une période de référence et de la constatation d’actions de feu et de combat en vue de qualifier l’unité de combattante.
Les critères d’action de feu et de combat, posés pour la guerre d’Algérie, sont maintenus pour qualifier les unités combattantes participant aux OPEX. Leur contenu a évolué pour prendre en compte les particularités de ces opérations extérieures et de nouveaux critères ont été posés par l’arrêté du 10 décembre 2010. Le caractère général du libellé de ces critères et les nombreuses situations recensées ont eu pour effet d’élargir le champ des bénéficiaires. Ainsi, pour le détachement aérien du Tchad, leur application a permis de le qualifier d’unité combattante pendant une période continue de 1988 à 2005, soit 17 ans. Les détachements terrestres ou ALAT n’ont pas pu bénéficier de conditions aussi favorables. Ainsi, les unités de l’armée de terre ne sont qualifiées d’unité combattante que pendant 8 mois sur un total de 17 ans de présence. Cette situation résulte également d’un choix de l’armée de l’air qui détermine des « détachements air » intégrant l’ensemble de son personnel affecté à une opération, qu’il s’agisse des pilotes ou des militaires affectés au soutien et à la logistique. Par ce biais, les actions de feu et de combat des aéronefs bénéficient aux échelons arrière, même si ceux-ci ne connaissent aucune activité opérationnelle. Ce choix consistant à élargir au maximum l’unité de référence, associé aux effets des nouveaux critères d’action de feu et de combat, élargit notablement le nombre d’ayants-droit. Aucune considération financière n’est associée à de telles décisions, ce qui est regrettable.
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La liste des opérations, périodes et territoires de référence est fixée par un arrêté du ministre de la Défense du 12 janvier 1994, régulièrement mis à jour. Il s’agit du seul document disponible sur ce sujet, d’où son importance. Or le libellé de certaines opérations est parfois insuffisant pour instruire une demande de qualification de combattant ou semble sans lien avec une réalité opérationnelle. Ainsi, le Gabon, pour la période allant de 2003 à 2011, mais aussi l’Ouganda, sont listés alors même que ces territoires n’ont pas été concernés par une activité combattante de l’armée française. Les pays recensés sont souvent complétés par une mention permettant d’élargir le périmètre de l’opération aux « pays limitrophes », sans que ceux-ci ne soient ni définis ni encadrés. Il faut également relever que la plupart de ces opérations a un caractère terrestre.
Enfin, si l’attribution de la carte du combattant était initialement réservée aux seuls militaires combattants du front, aujourd’hui elle est également ouverte aux agents publics et aux employés civils des sociétés sous-traitantes.
L’évolution de cette réglementation relative aux conditions d’attribution de la qualité du combattant présente ainsi les caractéristiques suivantes :
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un caractère complexe, touffu, peu lisible qui nécessiterait un réel effort de simplification, d’autant plus que les textes ne sont pas tous codifiés. Cette complexité est accentuée par des incohérences, notamment dans la prise en compte de certains théâtres ;
une volonté d’étendre au plus grand nombre le bénéfice de la qualité de combattant, même si l’affectation du militaire le tient très éloigné de toute activité opérationnelle. Cette extension systématique désormais concerne aussi le personnel civil ;
ces extensions ne font jamais apparaitre la charge financière à venir, qu’il s’agisse de dépenses budgétaires, de dépenses fiscales ou de prestations à caractère social.
A l’heure de la professionnalisation des armées, le glissement progressif de cette réglementation retire tout sens à la qualité de combattant. Les principes ont été posés en 1926, au profit d’une armée de conscription et, plus particulièrement, des soldats du front, dans un contexte social et salarial difficile. Aujourd’hui, leur application à l’armée française, qui est caractérisée par une proportion forte de non-combattants, une professionnalisation totale et un environnement matériel et social adapté est difficilement justifiable. Il faudrait y mettre un terme pour l’avenir.
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III.LES ACTEURS DE LA QUALIFICATION DE COMBATTANT
L’acteur initial de la qualification des unités d’anciens combattants est l’état-major des armées, qui ouvre le théâtre d’opération, en liaison avec la DRHMD, et décide des besoins en moyens militaires, y compris les effectifs. De leur côté, les états-majors d’armées affectent les unités et les soldats sur ces théâtres. Ils assurent ensuite le suivi de leurs affectations et de leur déroulement de carrière dans un dossier appelé « état général des services ». Il faudrait que les armées soient en mesure de réaliser un recensement des militaires ainsi concernés, c’est-à-dire ceux qui remplissent les conditions d’anciens combattants, et, a minima, ceux d’entre eux qui ont bénéficié de citations ou qui ont été blessés.
Le service historique des armées archive les journaux de marche et d’opération ainsi que les journaux de navigation puis il en assure l’exploitation afin de qualifier les unités d’« unités combattantes » en vue d’ouvrir le droit à la carte du combattant. Ce travail, mené avec sérieux, connait aujourd’hui un certain retard en raison de la réorganisation du service, du versement tardif d’archives, de la contexture des journaux de marche récents, qui sont de plus en plus denses, et du traitement complexe des journaux de navigation pour les bâtiments de la marine nationale. Un effort de rattrapage est en train d’être réalisé en liaison avec les armées et les autorités opérationnelles, notamment celles de la marine nationale (ALFOST et ALFAN), pour assurer une exploitation plus rapide des journaux de navigation.
IV.LA PROCEDURE D’ATTRIBUTION DE LA CARTE PAR L’ONACVG
La procédure d’instruction des demandes et de gestion des cartes du combattant a été l’objet d’une rationalisation en 2010, qui a été menée avec une efficacité signalée par l’ONACVG. Elle est aujourd’hui entièrement suivie grâce au progiciel KAPTA. Ce progiciel constitue une avancée signalée en matière d’exploitation des dossiers et d’archivages des informations. Il offre ainsi une garantie de conservation des données, d’homogénéité d’application de la réglementation et de qualité d’instruction. Toutefois, cet outil informatique, qui permet le suivi de l’instruction des demandes de cartes du combattant, ne dispose pas de module d’extraction et de suivi statistique, élément qui n’avait pas été prévu dans le cadre du marché initial de KAPTA. Il est donc recommandé de développer une telle fonctionnalité, qui donnera, à terme, au ministère un véritable outil de suivi du monde combattant. Pour autant, il se verra limité dans sa portée aux seules données saisies dans KAPTA. En effet, les fichiers des services départementaux de l’ONACVG ne sont pas tous déversés dans KAPTA. Seuls certains
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