Bilan du plan de gestion des étiages de l'Adour et du plan de crise interdépartemental
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01 janvier 2005
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Après un premier rapport d'étape remis en avril 2004, faisant suite à des problèmes importants de gestion de l'eau dans le Bassin de l'Adour durant l'été 2003, ce rapport traite des points principaux relatifs à la gestion prévisionnelle et structurelle des ressources en eau, fait état du déficit structurel de la ressource (étiages naturels marqués, rôle de l'irrigation, persistance des déficits structurels malgré la construction du barrage de Gardères-Eslourenties) et établit un diagnostic de gestion. En conclusion, il estime nécessaire d'engager rapidement toutes les mesures d'amélioration de la gestion de la ressource et préconise un certain nombre de mesures pour y parvenir.
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Affaire IGE n°03/060 31 Janvier 2005 BILAN DU PLAN DE GESTION DES ETIAGES DE LADOUR ET DU PLAN DE CRISE INTERDEPARTEMENTAL rapport définitif par François NAU et Denis PAYEN Ingénieurs généraux des Ponts et Chaussées Membres de linspection générale de lenvironnement et Jean-Yves OLLIVIER et Alain ROUX Ingénieurs généraux du génie Rural des eaux et des forêtsMembres du conseil général du génie rural, des eaux et des forêts
Sommaire
RESUME...................................................................................................................................... 31..........8.....................................................réP........................................maubel..................1.1 La mission .................................................................................................................. 8 1.2 La méthode ................................................................................................................. 9 1.3 Le rapport détape....................................................................................................... 9 2 10Létat des lieux de la gestion de la ressource ...............................................................2.1 La ressource .............................................................................................................. 10 2.1.1 La ressource naturelle ....................................................................................... 10 2.1.2 La ressource artificielle .................................................................................... 12 2.2 Les usages et leurs enjeux socio économiques ......................................................... 16 2.2.1 Les usages AEP- Industries .............................................................................. 16 2.2.2 Les usages agricoles ......................................................................................... 16 2.2.3 La qualité des eaux superficielles ..................................................................... 20 2.2.4 Les différents schémas daménagement et de gestion...................................... 21 2.2.5 Le SDAGE........................................................................................................ 21 2.2.6 Le PGE de lAdour amont ................................................................................ 22 2.2.7 Les SAGE ......................................................................................................... 23 2.2.8 Les plans de crise.............................................................................................. 23 2.2.9 La directive cadre européenne (DCE) .............................................................. 24 2.3 Les acteurs ................................................................................................................ 25 2.3.1 Les différents acteurs et leurs rôles .................................................................. 25 2.3.2Lesattentesdesacteurs.....................................................................................263Le déficit structurel de la ressource .............................................................................. 303.1 Des étiages naturels marqués, avec des débits naturels respectant tout juste le SDAGE ................................................................................................................................. 30 3.2 Lirrigation creuse les étiages naturels sans être compensée globalement par les retenues artificielles .............................................................................................................. 32 3.3 Les DOE et DCR du SDAGE ne sont pas respectés ............................................... 33 3.3.1 Les DCR aux points nodaux, bien que très faibles, ne sont respectés que deux annéessurcinq.................................................................................................................333.3.2 Les DOE aux points nodaux ne sont respectés quune année sur deux et non pas quatre années sur cinq. ............................................................................................... 35 3.4 Les différentes estimations des déficits et des ressources à créer ............................ 37 3.4.1 Le schéma directeur de gestion des étiages de lAdour (SDGE) (1994).......... 39 3.4.2 Pourquoi et comment Gardères-Eslourenties (PCGE) (1997).......................... 39 3.4.3 Le PGE (1999).................................................................................................. 40 3.4.4 Lactualisation du PGE pour le Haut Adour .................................................... 40 3.5 Les déficits structurels subsisteront après la mise en service de Gardères-Eslourenties..........................................................................................................................413.6 Sans nouvelles ressources, des limitations significatives devraient être appliquées aux prélèvements pour lirrigation pour respecter les DOE (avant et après mise en service de Gardères-Eslourenties)..................................................................................................... 43
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4 ................................................................... 44Le diagnostic de la gestion de la ressource4.1 Les outils prévus par le PGE pour dégager des disponibilités nouvelles nont pas été mis en uvre......................................................................................................................... 44 4.2 Le système dinformations est à construire et à suivre............................................. 45 4.3 La connaissance des besoins dirrigation est encore approximative, mais un potentiel déconomies est identifié ....................................................................................... 47 4.3.1 Les besoins en irrigation sont variables et fonction des types de sols et de la climatologie ...................................................................................................................... 47 4.3.2 Lamélioration de la conduite de lirrigation par les agriculteurs doit être poursuivie et les résultats évalués en continu................................................................... 48 4.3.3 Lirrigation par submersion doit être résorbée ................................................. 51 4.3.4 La gestion des canaux doit être améliorée........................................................ 51 4.3.5 Les prélèvements et les usages doivent être connus et les compteurs gérés .... 52 4.4 Les possibilités de régulation de la consommation deau dirrigation par la tarification sont très réduites................................................................................................. 53 4.5 La connaissance des autres besoins doit être améliorée ........................................... 55 4.5.1 LAEP et les industries ..................................................................................... 55 4.5.2 Les besoins pour la qualité des milieux aquatiques.......................................... 55 4.6 La ressource, gérée partiellement, nest pas maîtrisée ............................................. 55 4.6.1Unegestionàunifier.........................................................................................554.6.2 Les conventions de restitution CACG sont à optimiser et à respecter ............. 56 4.6.3 La stratégie de gestion des retenues doit être améliorée, explicitée et coordonnée.......................................................................................................................574.6.4 De nouveaux outils de gestion et de simulation sont nécessaires ................... 57 4.6.5 Le partage de la ressource de Gardères-Eslourenties est à revoir .................... 58 4.6.6 Les autorisations de prélèvements sont à recadrer ........................................... 58 4.6.7 La gestion de crise est perfectible..................................................................... 62 4.6.8 Les contrôles doivent être plus efficaces .......................................................... 62 4.7 Les nouvelles ressources, les projets et leur pertinence technique et économique .. 63 4.7.1 Mobiliser lexistant........................................................................................... 63 4.7.2 Les nouveaux projets possibles ........................................................................ 63 4.7.3 Conclusions sur les projets de ressources nouvelles ........................................ 66
5 67Conclusions et propositions ...........................................................................................Annexe 1 : Eléments du rapport détape : analyse, diagnostic et propositions Annexe 2 : Le SDAGE (rappel des mesures relatives à la gestion quantitative Annexe 3 : Le plan de crise 2004 Annexe 4 : Note conjointe MISE 32, 40, 64, 65 DIREN Aquitaine, Midi-Pyrénées Annexe 5 : Cartes Annexe 6 : Liste des personnes rencontrées.
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RESUME Le déficit très marqué de l'équilibre ressources/besoins du bassin de l'Adour, dû notamment à l'importance de l'irrigation du maïs, se traduit par des étiages sévères malgré la réalisation de nombreuses retenues artificielles. Le réseau hydrographique est complexe avec des rivières réalimentées ou non, une connaissance approximative de son fonctionnement, et une maîtrise partielle de la gestion de la ressource. Les débits objectifs détiage (DOE) fixés par le SDAGE depuis 1996 ne sont respectés qu'une année sur deux. Les débits de crise (DCR) - bien que fixés à un niveau très faible - ne sont respectés que deux années sur cinq. Ainsi, les objectifs du SDAGE pour 2007 repris par le Plan de Gestion des Etiages de lAdour amont (PGE) ne seront pas atteints . La mise en service prévue en 2005/2006 de la retenue de Gardères-Eslourenties sur laffluent Gabas (20 Mm3) va améliorer la situation dans le sous bassin aval, sans toutefois permettre le strict respect des DOE et DCR. Les autres mesures prévues dans le PGE - représentant un potentiel de 20 Mm³ par rapport à un déficit évalué à 45Mm³ deux années sur dix - soit nont pas été réalisées (barrage de lOusse), soit nont pas donné lieu à un suivi de leur mise en uvre et à une évaluation des résultats obtenus (notamment le programme déconomies deau en agriculture). Le plan de crise s'est amélioré en 2004, mais il ne joue qu'à la marge; son efficacité quant à la réduction des prélèvements est inconnue. A irrigation constante, et toutes choses égales par ailleurs, il manquera encore de 17 à 25 Mm3 sur le territoire du PGE pour respecter les DOE et répondre aux besoins de l'irrigation 9 années sur 10, après la mise en service de Gardères-Eslourenties. Ce volume de déficit représente approximativement de 15 à 20 % de ces besoins. A ressource et usages inchangés, il faudrait réduire les prélèvements une année sur deux, progressivement suivant la sécheresse, d'au moins 30 % deux années sur dix à lamont dEstirac, et de 12 à 15 % à lamont dAire et dAudon. Face à cette situation de déséquilibre, déjà identifiée par le PGE, et son contraste entre le Haut Adour et lAdour moyen, les mesures prévues tardent à être mises en oeuvre faute dinitiatives importantes : difficultés pour relancer le programme d'économies et les projets de ressources nouvelles, ou pour optimiser ce qui peut l'être. Les défenseurs de la nature s'expriment difficilement. LEtat a réussi à établir un nouveau plan de crise interdépartemental après une négociation difficile ; et lInstitution tente actuellement de faire évoluer la gestion dans les Hautes-Pyrénées.Le contexte économique des exploitants agricoles dans ce secteur est très particulier. La mission a examiné avec la D4E, dans ce contexte local particulier (avec notamment de petites surfaces et de faible possibilité de substitution), lefficacité des mesures de régulation économique (régulation par les prix). Les mesures de régulation par la tarification ne sont
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envisageables dans ce secteur géographique au maximum qu'à hauteur de la récupération des dépenses de gestion, d'entretien et de fonctionnement ; elles ne permettent pas d'atteindre les taux de réduction des prélèvements nécessaires pour atteindre léquilibre, ni de participer significativement au financement des nouvelles ressources. La situation ne peut donc être qualifiée de durable pour l agriculture et la gestion de l'eau dans le bassin de lAdour. Le projet de loi sur l'eau et la DCE vont imposer une évolution dont la responsabilité incombera in fine à l'Etat. Il convient donc de s'y préparer. Les recommandations de la mission sont en priorité des mesures de maîtrise des usages, doptimisation et de régulation de la gestion: −loptimisation des besoins et des usages pour lirrigation (développement des mesures et des techniques pour favoriser les économies deau) ; −la révision des autorisations des prélèvements assortie dune gestion volumétrique des prélèvements en fonction du temps, celle des quotas ainsi que lorganisation des irrigants ; loptimisation de la gestion de la ressource (celle des retenues en améliorant leur − coordination, leur efficacité, la cohérence et la complémentarité avec la gestion de crise, celle des canaux, la coordination générale). Les mesures ne pouvant se limiter, dans le contexte local spécifique, au durcissement des contraintes actuelles sans ressources nouvelles pour des raisons dacceptation sociale et de maîtrise de la gestion, la création de nouvelles ressources sur le haut bassin doit être relancée rapidement.La mise en uvre densemble nécessite la définition dune nouvelle gouvernance dans le cadre du développement des SAGE et des PGE, dans la perspective de la DCE, avec une implication importante de l'Institution pour assurer la coordination appuyée par une intervention plus ferme et mieux coordonnée des services de lEtat et de lAgence de leau.
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TABLEAU DES PROPOSITIONSAVEC INDICATION DES ACTEURS CONCERNES ET DES MOYENS DACTIONS
n° RecommandationsRéf. ActionsDélais Acteurs rapportresponsables1 4.2Mieux connaître et Construire, suivre la ressource, 4.3 suivre et 2005 Etat les prélèvements, 4.6.1 partager le Institution les usages et système AEAG léquilibre dinformations. OPA densemble dans un CLE ensemble structuré et organisé . 2Limiter au 4.6.5 Revoir le maximum au niveau Conclusions partage de la permanent Etat actuel lirrigation, y ressource de Institution compris en cas de Gardères- CLE ressources Eslourenties. nouvelles. Revoir les autorisations de prélèvementsexistantes. 3oursuivre les P 4.3 Améliorer les études et techniques et permanent Etat expérimentations les pratiques . Institution sur les méthodes et OPA techniques Mesurer la Instituts dirrigation, et consommation techniques favoriser la mise en et la comparer AEAG uvre de celles qui aux ratios par sont les plus temps de retour. économes 4Evaluer lévolution 4.5.1 des besoins pour Etat lalimentation en permanent Institution eau et pour lindustrie si elle est localementsignificative5Poursuivre les 4.5.2 études pour définir les besoins de qualité et les contraintes en résultant pour la gestion quantitative 6Mettre en uvre les 4.3 programmesdéconomies
Résorber lirrigation par submersion.
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2005-2006
2005 à 2010
Etat AEAG InstitutionCLE
InstitutionOPA
identifiés (gestion Améliorer la des canaux,) gestion des canaux 7 4.6.1 Mettre en placeAméliorer la coordination et 4.6.2 un opérateur 2006 optimiser 4.6.3 unique. l ensemble avec un gestionnaire unique 8 4.1Faire une évaluation du PGE et 2005 poursuivre les études dactualisation déjà engagées 9 4.6.5Déterminer un nouveau partage de 4.6.6 2005 la ressource entre 2007 usages et besoins des milieux naturels dans lespace et dans le temps et réviser les autorisations de prélèvement en conséquence 10 le Améliorer 4.6.7Faire une évaluation du nouveau plan de plan de crise 2005-crise et mettre en 4.6.8 Renforcer les 2006 place un dispositif contrôles de contrôle suffisant 11 un Définir 4.7Poursuivre et mener à bien les solutions programme 2005 à permettant daccroissement 2010 daccroître la de la ressource ressource en tête du sous bassin 12 4.1Définir le rôle et la le Définir 2005-responsabilité des Conclusions gestionnaire 2006 acteurs dans le unique, les cadre de objectifs à gouvernance atteindre et les actuel en tenant actions à mener compte des Renforcer processus engagés ( laction de DCE, SAGE, PGE) lEtat et de lInstitution13 4.1ir un plan des Définir Etabl dactions et Conclusions ob ectifs 2006
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Etat Institution
InstitutionEtat AEAG
Etat à AEAG Institution
Etat
InstitutionAEAG Etat
Etat CLE InstitutionAEAG
Institution
identifier les moyens nécessaires
14Contractualiser les actions entre les partenaires
4.1 Conclusions
opérationnels.Elaborer un tableau de bord. Suivre les indicateurs de résultats
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2006
Etat AEAG InstitutionOPA AEAG
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PREAMBULE
1.1 La mission La mission a été définie par la lettre du 28 novembre 2003 du Directeur de lEau au Chef du Service de lInspection Générale de lEnvironnement à la suite des problèmes importants rencontrés au cours de létiage 2003 dans le bassin de lAdour qui lui ont été signalés par les Services de lÉtat. Elle comporte : •dapplication du Plan de Gestion des Étiages (PGE)un bilan 1 du Plan de crise et interdépartemental concernant les départements des Landes, du Gers, des Pyrénées-Atlantiques et des Hautes-Pyrénées, •une expertise sur leur pertinence et leur mise en uvre eu égard aux problèmes rencontrés, •et des préconisations pour lamélioration de la gestion quantitative de la ressource aussi bien pour le court terme quau delà. La lettre de mission demandait quun rapport détape soit remis afin que les préconisations de la mission puissent être mises en uvre à lété 2004. Ce rapport a été remis le 5 avril 2004.2Il a été suivi dune lettre du 27 avril 2004 du Directeur de leau au Préfet coordonnateur de bassin lui transmettant les principales propositions de ce rapport. Celles-ci ont ensuite été reprises dans une lettre du 4 mai 2004 du Préfet coordonnateur de bassin au Préfet de Landes, coordonnateur pour le bassin de lAdour, pour la préparation dun nouveau plan de crise interdépartemental.Pour le rapport définitif, il a été demandé à la mission de traiter les points principaux relatifs à la gestion prévisionnelle et structurelle, et dexaminer les mesures de régulation les plus efficaces. Il na pas été donné suite à la demande du Préfet des Hautes-Pyrénées détendre la mission à une évaluation complète de l'impact social, économique et environnemental de l'irrigation dans les quatre départements. Afin dassurer le maximum de cohérence au présent rapport , compte tenu de la complexité de la situation locale, la mission précise quelensemble de ses investigations se rapportent au territoire du PGE amontqui correspond à la partie du bassin de lAdour située à lamont dAudon . Elle ne correspond donc quà une partie du bassin de lAdour décomposé dans le SDAGE en 4 unités géographiques de référence (les rivières océaniques, les gaves, la Midouze, lAdour à lexclusion des 3 unités précédentes). Le cas échéant, des indications sur les territoires adjacents du sous bassin de lAdour seront abordées. Dans ce cas, elles feront lobjet dune indication particulière afin de les distinguer de celles du territoire du PGE amont pour éviter les confusions.
1Premier Plan de gestion des étiages établi en France (1999). 2 IGE/03/060.Rapp t or
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1.2 La méthode Compte tenu des délais de désignation de léquipe dinspection (fin janvier 2004) et des problèmes de disponibilité des inspecteurs, léquipe dinspection na pu se rendre sur place quau cours de la première quinzaine de mars 2004. Afin de prendre connaissance au plus vite de la situation locale et des problèmes rencontrés, limiter le temps à consacrer sur place au recueil de données, et aller à lessentiel lors des entretiens avec les principaux acteurs, la mission a adressé un questionnaire aux services concernés (DIREN de bassin, DIREN Aquitaine, quatre MISE, Institution Adour, Agence de leau). La mission a rencontré les quatre Préfets, les quatre Présidents des Chambres dAgriculture, le Président de lInstitution Adour, des représentants de la DIREN de bassin, de lAgence de leau et de la Compagnie des Coteaux de Gascogne (CACG), les quatre MISE et les quatre DDAF. Après la remise du rapport détape, la mission a approfondi les questions abordées dans le rapport détape afin de compléter le diagnostic de la situation et délargir le champ de ses recommandations.Elle a pris connaissance de lensemble des études effectuées sur le bassin, relatives à la gestion de la ressource en eau3. En outre, elle a examiné avec le CEMAGREF et la D4E létat des réflexions théoriques sur les aspects économiques de lirrigation sur la récupération des coûts et les outils de flexibilité. Avec la D4E, elle a examiné les possibilité dapplication de ces outils économiques au contexte local. Il lui a fallu beaucoup de temps pour analyser et prendre la mesure de lensemble des éléments ayant une incidence sur la gestion de la ressource, compte tenu de sa diversité et de sa complexité et de labsence de documents synthétiques.
1.3 Le rapport détape Après avoir décrit sommairement létat des lieux, létiage 2003 et le diagnostic de la situation rencontrée, le rapport détape a formulé des propositions principalement ciblées sur lamélioration de la gestion de crise. Les éléments principaux et les propositions de ce rapport figurent en annexe. Il proposait que le rapport définitif traite :−les points principaux relatifs à la gestion prévisionnelle et structurelle, tels que le bilan et lévaluation du PGE, les évolutions à conduire dans la perspective de nouveaux SAGE et PGE ; −les évolutions corrélatives à la mise en service en 2005 de la réserve de Gardères-Eslourenties, concernant notamment le partage et la gestion de cette ressource et les modifications à apporter à la gestion de crise. 3 » ( SDGE) de mai 1994 et de gestion des étiages du bassin de lAdour « Schéma directeur notamment le « Pourquoi et comment Gardères-Eslourenties » (PCGE) de février 1997, ces 2 études ayant été commandées par lInstitution Adour et réalisées avec le concours de la CACG.
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