Rapport d'évaluation du dispositif de la garantie de ressources des travailleurs handicapés

Inspection générale Inspection générale
des finances des affaires sociales
N° 2003-M-006-01 N° 2003-057
RAPPORT
d’évaluation du dispositif de la garantie de ressources des travailleurs handicapés
Etabli par
Benjamin DUBERTRET Dr. Roland CECCHI-TENERINI
Inspecteur des finances Inspecteur des affaires sociales
Cédric GOUBET Gautier MAIGNE
Inspecteur des finances Inspecteur des affaires sociales
Sous la supervision de
François AUVIGNE
Inspecteur général des Finances
- MAI 2003 -INTRODUCTION................................................................................................................................. 2
I. LA GRTH, MESURE ANCIENNE QUI A PEU EVOLUÉ DANS SES PRINCIPES COMME
DANS SES MODALITÉS D’APPLICATION, FAIT L’OBJET DE CRITIQUES
RECURRENTES DEPUIS SA MISE EN PLACE............................................................................. 3
A. UN PRINCIPE SIMPLE, UNE MISE EN OEUVRE DIFFÉRENCIÉE........................................................... 3
1. La loi d’orientation de 1975 a profondément rénové le cadre de l’insertion professionnelle des
travailleurs handicapés ................................................................................................................... 3
2. La GRTH : un principe commun à tous les milieux de travail.................................................... 4
3. Une mise en œuvre différenciée................................................................................................... 5
B. DANS UN CONTEXTE D’AUGMENTATION DE LA DÉPENSE, LE DISPOSITIF A CONNU DES
ADAPTATIONS MARGINALES, QUI NE RÉPONDENT PAS AUX CRITIQUES RÉCURRENTES DONT IL EST
L’OBJET................................................................................................................................................ 9
1. L’évolution du contexte de l’insertion professionnelle des personnes handicapées ne s’est pas
accompagnée d’une adaptation de la GRTH .................................................................................. 9
2. Une augmentation forte de la dépense ...................................................................................... 12
3. Des critiques anciennes et récurrentes 13
II. LA GRTH N’A QUE PARTIELLEMENT ATTEINT LES OBJECTIFS QUI LUI ONT ÉTÉ
ASSIGNÉS, TANDIS QUE SON PILOTAGE ET SON CONTRÔLE DEMEURENT
DÉFAILLANTS .................................................................................................................................. 14
A. L’EFFICACITÉ DU DISPOSITIF N’EST QUE PARTIELLE .................................................................... 14
1. L’objectif de garantie de ressources n’est atteint que grâce au cumul avec l’AAH ................. 14
2. La GRTH n’a pas fait la preuve de son efficacité pour l’insertion en milieu ordinaire ........... 20
3. La GRTH, en raison de son cumul avec l’AAH, n’a pas permis de surmonter les obstacles au
développement de parcours professionnels................................................................................... 22
B. LA QUALITÉ DU SERVICE N’EST PAS PLEINEMENT SATISFAISANTE............................................... 26
1. Du point de vue des travailleurs handicapés : des délais de paiement optimaux mais une
lisibilité de la feuille de paye sujette à caution ............................................................................. 26
2. Du point de vue des employeurs du milieu protégé : le paiement par l’Etat de la GRTH souffre
de dysfonctionnements................................................................................................................... 26
3. Le paiement par l’AGEFIPH du complément de rémunération aux employeurs du milieu
ordinaire est bien organisé............................................................................................................ 29
C. LE PILOTAGE ET LE CONTRÔLE DE LA GRTH SONT DÉFAILLANTS............................................... 30
1. Sans qu’il y ait de dérive de la dépense globale, ses paramètres sont mal maîtrisés, par
l’administration centrale comme par les services déconcentrés................................................... 30
2. Le pilotage tant national que local de la mesure est inorganisé 33
3. Les contrôles sont le plus souvent inexistants ou inopérants .................................................... 36
III. TROIS GRANDS SCÉNARIOS D’ÉVOLUTION SONT ENVISAGEABLES ..................... 38
A. LA RÉFORME DE LA GRTH NE SERA EFFICACE QUE SI TROIS CONDITIONS SONT RÉUNIES .......... 39
1. L’articulation AAH-GRTH et le niveau des ressources garanties ............................................ 39
2. L’évolution des COTOREP ....................................................................................................... 42
3. L’assainissement des bases budgétaires de la GRTH ............................................................... 42
B. LE SCÉNARIO DE L’AMÉLIORATION DU DISPOSITIF EXISTANT REPOSE SUR DES CONDITIONS
EXIGEANTES....................................................................................................................................... 43
1. Simplifier la GRTH en milieu protégé....................................................................................... 43
2. Améliorer les conditions de gestion de la mesure en milieu protégé ........................................ 46
3. Dynamiser la GRTH en milieu ordinaire .................................................................................. 52
C. DEUX SCÉNARIOS DE REFONTE DE LA GRTH, POUVANT ÊTRE APPLIQUÉS À DES CHAMPS
DISTINCTS, SE DÉGAGENT.................................................................................................................. 54
1. La transformation du complément de rémunération en allocation compensatrice du travailleur
handicapé....... 55
2. La transformation du complément de rémunération en aide au poste ...................................... 57
1INTRODUCTION
Par lettre de mission en date du 29 novembre 2002 (jointe à l’annexe I), le ministre
des affaires sociales, du travail et de la solidarité, le ministre de l’économie, des finances et de
l’industrie, le ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées, le ministre
délégué au budget et à la réforme budgétaire, ainsi que la secrétaire d’Etat aux personnes
handicapées ont chargé l’inspection générale des finances et l’inspection générale des affaires
sociales d’une évaluation du dispositif de garantie de ressources des travailleurs handicapés
(GRTH).
La mission a été réalisée, pour l’inspection générale des finances, par Benjamin
Dubertret et Cédric Goubet, inspecteurs des finances, sous la supervision de François Auvigne,
inspecteur général des finances et, pour l’inspection générale des affaires sociales, par le
Dr. Roland Cecchi-Tenerini et Gautier Maigne, inspecteurs.
Outre les investigations conduites en administration centrale, la mission s’est
rendue dans huit départements : Ardennes, Bouches-du-Rhône, Ille-et-Vilaine, Lozère, Pas-de-
Calais, Hautes-Pyrénées, Rhône, Seine-Saint-Denis. Cet échantillon, qui représente environ
11% de la population métropolitaine, comprend 14% de l’équipement en structures de travail
protégé – centres d’aide par le travail (CAT) et ateliers protégés (AP) – et génère 12,4% de la
dépense de GRTH, a été choisi selon des critères de représentativité géographique,
démographique et économique.
Ces déplacements (dont le détail est présenté à l’annexe II) ont permis :
- d’examiner les modalités pratiques de gestion et de pilotage de la GRTH, dans
les services de l’Etat concernés (DDTEFP, trésorerie générale et DDASS),
comme dans les établissements de travail protégé ;
- de visiter des établissements de travail protégé (un CAT et un AP à chaque
déplacement) et d’y rencontrer les représentants des travailleurs handicapés ;
- d’apprécier la coordination entre les différentes institutions compétentes en
matière de personnes handicapées : Etat, Conseil général, ANPE, réseau Cap
Emploi, Association pour la gestion du fonds d’insertion professionnelle des
personnes handicapées (AGEFIPH) ;
- d’évoquer avec l’ensemble des personnes rencontrées, et notamment des
représentants d’associations gestionnaires d’établissements, les réformes
envisageables du dispositif de GRTH.
Ce travail de terrain, qui a pe