Synthèse des bilans de la loi d'orientation du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions

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2004

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Jeske Valérie , Inspection Générale Des Affaires Sociales , Fourcade Maryse , Pierre Naves

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Sur la base d'une synthèse des bilans de la loi du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte
contre les exclusions, le rapport de l'IGAS met en évidence une mise en oeuvre inégale des dispositions de la loi. Certains dispositifs ne fonctionnent pas de manière satisfaisante (effets limités des mesures pour l'accès au logement, saturation persistante de l'offre d'hébergement d'urgence, insuffisance des mesures de prévention pour enrayer la progression du surendettement dit passif...). Dans d'autres domaines, des progrès significatifs ont été accomplis (amélioration de l'accès aux soins des personnes démunies grâce à la CMU, meilleur ciblage des dispositifs d'aide pour l'accès à l'emploi...). Le rapport avance plusieurs raisons pour expliquer le caractère inégal de la mise en oeuvre de la loi : un contexte défavorable marqué notamment par le ralentissement de la croissance depuis 2001 et la dégradation de la situation budgétaire ou encore une articulation insuffisante entre les acteurs de la politique de lutte contre les exclusions. Les auteurs du rapport jugent nécessaire dans ce contexte la création d'une mission interministérielle ou, à défaut, la production d'un document de politique transversale qui permettrait au gouvernement d'apprécier de manière transversale tous les moyens mis en oeuvre dans ce domaine.
NOTE : Les fichiers compatibles avec le matériel de synthèse vocale utilisé par le public malvoyant pourront être adressés sur simple demande à la section des rapports de l'IGAS à l'adresse internet suivante : igas-section-rapports@sante.gouv.fr

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SYNTHESE DES BILANS DE LA LOI D’ORIENTATION DU 29 JUILLET 1998 RELATIVE A LA LUTTE CONTRE LES EXCLUSIONS

Rapport présenté par :

Maryse FOURCADE, Valérie JESKE et Pierre NAVES

Membres de l’Inspection générale des affaires sociales

Rapport n°2004 054 Mai 2004

CE RAPPORT COMPREND DEUX PARTIES

¨ UNE NOTE DE SYNTHESE ( )précédée d’un résumé

¨ DES FICHES

ET DES ANNEXES

Chacune des deux parties du rapport et des annexes sont précédées de sommaires spécifiques

36 pages

230 pages

NOTE DE SYNTHESE DES BILANS DE LA LOI D’ORIENTATION

1/3 Résumé de la note de synthèse n° 2004 054 présentée par Maryse FOURCADE, Valérie JESKE et Pierre NAVES, membres de l’Inspection générale des affaires sociales.

Par note du 13 janvier 2004, le ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité ainsi que la secrétaire d’Etat à la lutte contre la précarité et l’exclusion ont chargé l’ IGAS de réaliser une synthèse des bilans de la loi du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions, menés tant par les administrations que par les associations. La mission s’inscrit dans le cadre de la préparation de la Conférence Nationale de lutte contre l’exclusion et pour l’insertion et du Comité interministériel de lutte contre les exclusions (CILE), qui sont annoncés pour la fin du mois de juin 2004.

Composé d’une note de synthèse et de 46 fiches, le rapport met en évidence une mise en œuvre inégale des dispositions de la loi du 29 juillet 1998.

(a) de manière satisfaisante. En particulier, dans leCertains dispositifs ne fonctionnent pas domaine du logement, les effets des dispositifs de prévention des expulsions ainsi que les mesures destinées à favoriser l’accès au logement de personnes en situation de précarité (enregistrement départemental unique, accords collectifs départementaux, plans départementaux d’action pour le logement des personnes défavorisées) et à améliorer leurs conditions de vie dans l’habitat (lutte contre le saturnisme infantile), ont des effets réduits.

Dans le domaine de l’urgence sociale, la mission constate la saturation persistante de l’offre d’hébergement d’urgence, qui, malgré les efforts financiers engagés, est embolisée par l’augmentation continue du nombre de demandeurs d’asile.

Le traitement du surendettement des particuliers a été amélioré et l’instauration de la procédure de rétablissement personnel par la loi du 1er 2003 devrait constituer un août progrès supplémentaire. En revanche, les mesures de prévention sont insuffisantes pour enrayer la progression du surendettement dit « passif ».

Enfin, les associations dénoncent régulièrement le non respect par les établissements bancaires des dispositions relatives au droit au compte, à l’insaisissabilité de certaines prestations et au « reste à vivre ». Si la mission n’a pas été en mesure de quantifier le phénomène, elle tient néanmoins à souligner les effets néfastes des exclusions bancaires et financières.

(b) Dans d’autres domaines, des progrès significatifs ont été accomplis. Ainsi, l’accès aux soins des personnes démunies s’est largement amélioré, grâce à la mise en place de la couverture maladie universelle. Au 31 décembre 2003, 1,6 million de personnes bénéficiaient de la CMU et 4,3 millions de la CMU complémentaire. Le bilan des permanences d’accès aux soins (PASS) et des programmes régionaux d’accès à la prévention et aux soins (PRAPS) est globalement positif, même s’il appelle des améliorations qualitatives. Les progrès réalisés dans l’accès aux soins ne suffisent néanmoins pas pour pallier les inégalités en matière de santé.

Les dispositifs d’aide pour l’accès à l’emploi ont été davantage ciblés sur les personnes en difficulté, conformément aux dispositions de la loi du 29 juillet 1998. En 2002, 38% des leurs bénéficiaires étaient des allocataires du RMI ou de l’ASS, contre 32% en 1998. Compte tenu des caractéristiques des bénéficiaires à l’entrée du dispositif, leurs résultats en termes d’accès à l’emploi peuvent être considérés comme satisfaisants. Cependant, en raison des contraintes budgétaires et de nouvelles orientations gouvernementales, ces dispositifs ont été ajustés (cas des contrats emploi solidarité), voire supprimés. Le

IGAS

Note de synthèse sur l’évaluation de la loi d’orientation du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions

Mai 2004

2/3 Résumé de la note de synthèse n° 2004 054 présentée par Maryse FOURCADE, Valérie JESKE et Pierre NAVES, membres de l’Inspection générale des affaires sociales. programme TRACE, par exemple, a été supprimé par la loi de finances pour 2004, la compétence d’accompagnement des jeunes étant transférée en parallèle aux conseils régionaux, dans le cadre du nouveau dispositif du contrat d’insertion dans la vie sociale (CIVIS).

L’accès au droit des personnes en situation de précarité a été favorisé par le développement des maisons de justice et du droit et des conseils départementaux de l’accès au droit.

(c) Enfin, certains dispositifs n’ont pas pu être évalués par la mission, soit qu’ils s’inscrivent dans des politiques plus larges (dispositions relatives à la protection de l’enfance), soit qu’ils sont évoqués en termes généraux dans la loi du 29 juillet 1998 et qu’ils ne sont pas associés à des plans d’action précis (accès à la culture, aux sports, aux vacances, aux loisirs).

Les insuffisances constatées dans la mise en œuvre de la loi du 29 juillet 1998 sont d’autant plus préoccupantes que les situations d’exclusion persistent, ainsi que le confirme le rapport 2003 2004 de l’Observatoire national de la pauvreté et de l’exclusion sociale. Si la pauvreté monétaire a diminué entre 1996 et 2001, passant de 7,2 % à 6,1 % des ménages, le ralentissement de la croissance explique un infléchissement de cette tendance depuis 2001, conjugué à une remontée du taux de chômage (9,9 % fin 2003). Les familles pauvres sont également particulièrement touchées par la situation générale de pénurie de logements et d’augmentation des loyers. Ces derniers ont augmenté, pour les familles pauvres, de 80 % entre 1988 et 2002.

Les raisons du caractère inégal de la mise en œuvre de la loi du 29 juillet 1998 sont de plusieurs ordres. Certaines difficultés d’application s’expliquent par un contexte défavorable. Ainsi, le ralentissement de la croissance depuis 2001, conjugué à la dégradation de la situation budgétaire, ont réduit l’efficacité des dispositif d’aide de retour à l’emploi et ont contraint les pouvoirs publics à procéder à des ajustements ou des gels de crédits. La situation de pénurie générale de logements, notamment dans le parc social, a entravé l’accès au logement des personnes défavorisées, en dépit des dispositifs créés par la loi du 29 juillet 1998.

Par ailleurs, la période 1998-2004 a été marquée par des orientations fluctuantes des pouvoirs publics, qui se sont traduites dans une succession de plans, parfois mal articulés entre eux. Les inflexions stratégiques en faveur d’un rôle accru des collectivités locales et du secteur marchand dans la politique de lutte contre les exclusions exigent une adaptation des dispositifs.

D’autres causes tiennent à une articulation insuffisante entre les acteurs de la politique de lutte contre les exclusions. La coordination, pourtant indispensable dans ce domaine où interviennent de multiples acteurs, n’est actuellement pas assurée de manière satisfaisante : la prolifération des instances consultatives ou de coordination ne permet pas aux services de l’Etat d’affirmer leur rôle d’animation ; le travail interministériel est freiné par le cloisonnement des services de l’Etat; le dialogue entre les associations et l’Etat est rendu difficile, dans un contexte de réduction ou de gels de crédits.

IGAS

Note de synthèse sur l’évaluation de la loi d’orientation du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions

Mai 2004

3/3 Résumé de la note de synthèse n° 2004 054 présentée par Maryse FOURCADE, Valérie JESKE et Pierre NAVES, membres de l’Inspection générale des affaires sociales.

Enfin, la mission a rappelé qu’il existait des causes liées au fonctionnement interne de l’administration, en particulier le caractère très lacunaire des outils disponibles aux services de l’Etat pour le diagnostic des besoins, le suivi de la mise en œuvre, notamment sur le plan financier, et l’évaluation des dispositifs.

Dans ces conditions, la mission estime que, pour que l’action de l’Etat dans la politique de lutte contre les exclusions soit efficace, il est souhaitable que les efforts ne concernent pas seulement chacun des domaines ou dispositifs, mais consistent également en une amélioration vigoureuse des mécanismes de pilotage et de coordination ainsi que des outils de suivi et d’évaluation. A cet égard, l’instauration de la loi organique relative aux loi de finances (LOLF) constitue une opportunité pour mettre en place un cadre de gestion rénové. Le caractère interministériel de la lutte contre les exclusions nécessite la création d’une mission interministérielle ou, à défaut, d’un document de politique transversale qui permettrait au gouvernement d’apprécier de manière transversale tous les moyens mis en œuvre dans ce domaine.

Par ailleurs, dans un contexte de décentralisation accrue, la réorganisation des services déconcentrés de l’Etat est une nécessité pour étoffer leurs fonctions d’observation, d’évaluation et d’inspection.

IGAS

Note de sy

nthèse sur l’évaluation de la loi d’orientation du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions

Mai 2004

SOMMAIRE

INTRODUCTION.......................................................................................................................................................2

PREMIERE PARTIE MALGRE CERTAINES AVANCEES ESSENTIELLES, IL EXISTE UN DECALAGE ENTRE LES OBJECTIFS INSCRITS DANS LA LOI DU 29 JUILLET 1998 ET LA MISE EN UVRE EFFECTIVE DES DISPOSITIFS PREVUS.................................................................4

1.1 L’OBJECTIF DE LA LOI DU29JU TLIEL1998EST DE TRAITER DE MANIÈRE GLOBALE LES DIFFÉRENTES FORMES D’XCEONSILU4..................................................................................................................... 1.2 LA MISE EN UVRE DES DISPOSITIONS PRÉVUES PAR LA LOI DU29TUJELLI1998EST TRÈS INÉGALE....................................5................................................................................................................................. 1.2.1Des dispositifs dont la mise en œuvre n’est pas satisfaisante....................................................6 1.2.2 Des dispositifs dont la mise en œuvre a permis des progrès significatifs dans la lutte contre les exclusions, mais qui demeurent généralement fragiles.........................................................................8 1.2.3 Des dispositifs que la mission n’a pas pu évaluer. .................................................................... 10 1.3 LES INSUFFISANCES DANS LA MISE EN UVRE DES DISPOSITIONS DE LA LOI DU29LIUJ TEL1998 SONT D’AUTANT PLUS PRÉOCCUPANTES QUE LES EXCLUSIONS PERSISTENT1...1.............................................. 1.3.1 Une meilleure connaissance des phénomènes de pauvreté et d’exclusion............................ 11 1.3.2 Une diminution de la pauvreté entre 1996 et 2001, un infléchissement probable depuis 2002.............................................................................................................................................................12 1.3.3 Des exclusions néanmoins persistantes....................................................................................... 12

DEUXIEME PARTIE LES DIFFICULTES DE MISE EN OEUVRE TIENNENT A PLUSIEURS TYPES DE CAUSES............................................................................................................................................... 15 2.1 LES CAUSES EXOGÈNES À LA POLITIQUE DE LUTTE CONTRE LES EXCLUSIONS. ..................................15 2.1.1 Le contexte économique et budgétaire ........................................................................................ 15 2.1.2 La pénurie de logements. ............................................................................................................... 15 2.1.3Des orientations fluctuantes des pouvoirs publics....................................................................16 2.2 L’POLITIQUE DE LUTTE CONTRE LES EXCLUSIONS ESTARTICULATION ENTRE LES ACTEURS DE LA INSUFFISANTE.........................................................................................18................................................................ 2.2.1 La lutte contre les exclusions exige la coordination de multiples acteurs ............................ 18 2.2.2 La prolifération des instances consultatives ou de coordination ne permet pas aux services de l’Etat d’affirmer leur rôle d’animation et d’impulsion ....................................................................... 19 2.2.3 Le cloisonnement des services de l’Etat freine la mise en œuvre de la politique de lutte contre les exclusions....................................................................................................................................... 20 2.2.4 Un dialogue difficile entre l’Etat et les associations ................................................................ 20 2.3 LES CAUSES LIÉES AU FONCTIONNEMENT DE L’TIONDAINIMARTS1...2.................................................... 2.3.1 L’insuffisance d’instruments d’analyse des besoins des publics, et de suivi informatique et financier des mesures, ne permet pas une véritable évaluation des dispositifs....................................21 2.3.2 La construction d’outils de pilotage, prévue par les textes, se met en œuvre très progressivement, mais ne permet pas encore le pilotage et l’évaluation des mesures dans le champ social et sanitaire ............................................................................................................................................ 25 2.3.3 L’insuffisance d’information et d’accompagnement des publics concernés par la politique de lutte contre les exclusions......................................................................................................................... 26

TROISIEME PARTIE LES CONDITIONS D’AMELIORATION DE LA MISE EN UVRE DE LA LOI DU 29 JUILLET 1998. ........................................................................................................................... 28

3.1 L’INSTAURATION DE LALOLFDE GESTION RÉNOVÉ POUR MIEUX PILOTER ETOFFRE UN CADRE ÉVALUER LES MESURES ASSOCIÉES À LA POLITIQUE DE LUTTE CONTRE LES EXCLUSIONS..........................28 3.1.1La LOLF : un cadre et des outils de pilotage et d’évaluation.................................................28 3.1.2 En matière de lutte contre les exclusions, la mise en œuvre concrète de la LOLF suppose la résolution de plusieurs questions............................................................................................................. 29 3.2 LA DÉCENTRALISATION CROISSANTE DES POLITIQUES SOCIALES IMPOSE UNE RÉORGANISATION EN PROFONDEUR DES SERVICES DÉCONCENTRÉS DE L’ETAT13................................................................................ 3.2.1 Les différentes étapes de la décentralisation ont fait fortement évoluer les missions des DDASS ............................................................................................................................................................ 31 3.2.2 Dans un contexte de décentralisation accrue des missions et des compétences, il est nécessaire de repositionner les services déconcentrés de l’Etat............................................................32

CONCLUSION ......................................................................................................................................................... 36

IGAS

Note de synthèse sur l’évaluation de la loi d’orientation du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions

mai 2004

INTRODUCTION

Cette mission de l’ IGAS s’inscrit dans le cadre de la préparation de la Conférence de la lutte contre les exclusions et du Comité interministériel de lutte contre les exclusions (CILE), qui devraient se réunir fin juin ou début juillet 2004.

Par note du 13 janvier 2004, le ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité ainsi que la secrétaire d’Etat à la lutte contre la précarité et l’exclusion ont chargé l’ IGAS de réaliser une synthèse des bilans de la loi du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions, menés tant par les administrations que par les associations. Il est précisé que cette synthèse «devra mettre en évidence les difficultés éventuelles rencontrées en matière d’accès aux droits, notamment dans les domaines de l’emploi, du logement, des soins, de la justice et de l’éducation, et procédera au recensement et à l’analyse des préconisations présentées à l’occasion de ces bilans».

Pour réaliser cette synthèse, la mission IGAS s’est appuyée sur de très nombreux rapports et études, dont ceux mentionnés dans la lettre de mission : travaux de l’Observatoire national de la pauvreté et de l’exclusion sociale, du Conseil économique et social ainsi que des associations de solidarité. Les sources sont mentionnées dans le corps du rapport. Compte tenu des délais impartis, la mission a fait le choix de se concentrer sur des documents nationaux et de ne pas prendre en compte, sauf exception, des documents régionaux, départementaux ou produits par des structures locales intervenant dans la lutte contre les exclusions.

Outre la diversité et la multiplicité des sources, la mission s’est caractérisée par la variété des domaines abordés, le champ des 159 articles de la loi du 29 juillet 1998 étant très large. L’objectif de la loi était en effet de traiter l’exclusion sous toutes ses formes, que ce soit l’exclusion de l’emploi, du logement, de la santé, de l’école, de la justice, de la culture, des loisirs Dans la mesure où la loi du 29 juillet 1998 est une loi d’« orientation », des lois et décrets sont venus la compléter ultérieurement. La mission a pris en compte, dans la mesure du possible, ces textes ultérieurs.

La synthèse a été réalisée en collaboration avec les administrations des différents ministères concernés. Ce travail en partenariat répond à la double volonté de la mission de l’IGAS que son travail s’inscrive bien dans le processus décisionnel (préparation du CILE) et que les responsables des administrations participent à l’élaboration de ce rapport. Par ailleurs, la DREES a effectué un travail de synthèse des études sur la pauvreté et l’exclusion de ces dernières années, qui figure en annexe de ce rapport.

Les rapporteurs de l’IGAS tiennent néanmoins à souligner que la qualité du soutien dont ils ont bénéficié a été très variable. Certes, les charges de travail des administrations sollicitées sont considérables mais la mission a souvent recueilli des réponses lacunaires ou imprécises.

Les associations ont également été consultées, sous la forme d’une réunion de dialogue et la transmission de nombreux documents.

Dans la mesure où l’objet de la mission était l’évaluation des dispositifs créés ou renforcés par la loi du 29 juillet 1998, la mission IGAS n’a pas évalué :

IGAS

Note de synthèse sur l’évaluation de la loi d’orientation du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions

mai 2004

- Les dispositifs de la politique de lutte contre les exclusions qui ne sont pas mentionnés dans la loi du 29 juillet 1998, notamment ceux qui s’adressent à certaines personnes qui sont dans des situations spécifiques : des demandeurs d’asile, des gens du voyage, des sortants de prison

- s’adressent à des publics souvent concernés parLes autres politiques publiques qui la loi du 29 juillet 1998, en particulier la politique de la ville, la politique d’aménagement du territoire et la politique d’intégration. Celles-ci interviennent pourtant en complémentarité avec la politique de lutte contre les exclusions ;

L’impact des politiques générales ou dispositifs de droit commun sur les publics concernés par la loi du 29 juillet 1998. Cet impact est souvent difficile à identifier1.

Le rapport final se compose de deux éléments :

une synthèse, destinée à rappeler les principales différences dans les degrés d’application de la loi du 29 juillet 1998 selon le domaine considéré, à mettre en évidence les causes de ces difficultés et à présenter les conditions dans lesquelles une amélioration de la mise en œuvre de la loi peut être envisagée ;

46 fiches détaillant la mise en œuvre des dispositifs créés ou modifiés par la loi du 29 juillet 1998. Le découpage des fiches correspond à celui utilisé dans le bilan Construire ensemble une place pour tous : deux ans d’action de lutte contre les exclusions, présenté au Conseil des ministres du 13 septembre 2000. Les fiches sont présentées selon un plan type afin d’en faciliter la lecture.

1 En outre, ce rapport ne consacre pas de paragraphes ou de fiches particulières aux DOM et TOM, malgré leurs particularités qui avaient justifié plusieurs articles (articles 27, 28 et 66) ou alinéa dans la loi du 29 juillet 1998.

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PREMIERE PARTIE MALGRE CERTAINES AVANCEES ESSENTIELLES, IL EXISTE UN DECALAGE ENTRE LES OBJECTIFS INSCRITS DANS LA LOI DU 29 JUILLET 1998 ET LA MISE EN UVRE EFFECTIVE DES DISPOSITIFS PREVUS.

1.1 L’objectif de la loi du 29 juillet 1998 est de traiter de manière globale les différentes formes d’exclusion.

Le vote de la loi d’orientation du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions s’est inscrit dans un contexte de prise de conscience progressive des facteurs et des situations d’exclusion ainsi que de réflexions sur les dispositions à adopter pour les combattre.

Ainsi, dès la fin des années 1970, il est apparu que les situations de grande pauvreté persistaient. En 1978, le rapport du Professeur Péquignot a préconisé un renforcement des politiques sociales et sectorielles en ce domaine. En 1987, le Conseil économique et social a adopté le rapport du Père Wresinski, fondateur d’ATD Quart-Monde, intituléGrande pauvreté et précarité économique et sociale. La précarité y est définie comme «l’absence d’une ou plusieurs des sécurités, notamment celle de l’emploi, permettant aux personnes et familles d’assumer leurs obligations professionnelles, familiales et sociales, et de jouir de leurs droits fondamentaux ». Le rapport préconise une approche globale des politiques tenant compte de l’indivisibilité des droits : des mesures nouvelles d’ordre législatif et réglementaire devraient permettre « un traitement global et permanent de la pauvreté et de la précarité économique et sociale». Un plancher de ressources ne devrait être instauré que si les intéressés bénéficiaient simultanément d’une action« dans les différents domaines de l’existence (logement, santé, emploi-formation, éducation)».

Le rapport du Père Wresinski ainsi que quelques initiatives prises par les collectivités locales sur le terrain ont abouti aux votes de la loi du 31 décembre 1988 sur le revenu minimum d’insertion, et de la loi du 31 mai 1990 relative à la mise en œuvre du droit au logement. La grande pauvreté a continué néanmoins à progresser, ce qu’ont signalé en particulier les associations réunies dans le cadre du collectif « Alerte ».

Dans l’avis surpubliques de lutte contre la grandeL’évaluation des politiques pauvreté, adopté par le Conseil économique et social en juillet 1995, Madame Geneviève de Gaulle Anthonioz souligne que «plutôt que d’envisager un traitement particulier des populations pauvres, il convient de prendre en compte leur situation dans les politiques générales et de veiller à rendre cette situation compatible avec l’accès aux droits ouverts à tous». Elle demande« l’adoption d’une loi d’orientation qui donnerait leur pleine efficacité aux actions conduites pour éradiquer la grande pauvreté et prévenir l’exclusion».

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