Les prélèvements obligatoires des entreprises dans une économie globalisée
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01 octobre 2009
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Conformément à l'article L. 351-3 du code des juridictions financières, le président de la commission des finances du Sénat a saisi le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) d'une demande d'étude portant sur les prélèvements obligatoires des entreprises dans une économie globalisée. La demande était ainsi formulée : évaluer le poids des impôts et charges obligatoires pesant sur les coûts de production ; mesurer leur impact sur les délocalisations d'activité et d'emplois hors du territoire national ; faire le point sur la position concurrentielle des entreprises françaises en termes de taux d'imposition effectif et de poids des charges fiscales et sociales prélevées sur les salaires au niveau du SMIC ; concevoir un schéma de prélèvements obligatoires préservant au mieux les intérêts nationaux dans la compétition internationale. Avant sa transformation en CPO en 2005, le Conseil des impôts avait consacré son dernier rapport à la concurrence fiscale et l'entreprise (consulter le rapport : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/044000466/index.shtml).
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CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES _________________________ LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES DES ENTREPRISES DANS UNE ÉCONOMIE GLOBALISÉE octobre 2009
Le Conseil des prélèvements obligatoires est chargé d'apprécier l'évolution et l'impact économique, social et budgétaire de l'ensemble des prélèvements obligatoires, ainsi que de formuler des recommandations sur toute question relative aux prélèvements obligatoires (loi n° 2005-358 du 20 avril 2005).
LMe. CPhoinlispeipl e desÉ pGrUélèvements obligatoires est présidé dpeasr comptes. S IN, Premier président de la Cour Il comprend : M. Bertrand FRAGONARD, président de chambre à la Cour des comptes, suppléant le Premier Président de la Cour des comptes, En sont membres : M. Robert BACONNIER, président et délégué général de l’association nationale des sociétés par actions, Mme Anne BOLLIET, inspectrice générale des finances, M. Michel BOUVIER, professeur agrégé des universités, M. François CALVARIN, président directeur général de SOURIAU, M. Jean-François CHADELAT, directeur du fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie, M. Jean-Pierre COSSIN, conseiller maître à la Cour des comptes, M. Philippe DOMERGUE, inspecteur général de l’INSEE, M. Michel DURAFFOURG, inspecteur général des affaires sociales, M. Etienne DOUAT, professeur agrégé des universités, M. Gérard GILMANT, directeur de l’URSSAF de la Seine-Maritime, M. Olivier GRUNBERG, directeur général délégué chargé des finances et secrétaire général de Véolia Eau, M. Alain GUBIAN, directeur statistique et directeur financier de lM’a. gMeincchee cl ePnItrNaAleU dLeTs, oprrgésaindiesnmt eds ed see sctéicounr iatéu sCoocinale, dÉ seil ' tat, M. Jean-Claude ROGNON, conseiller à la Cour de cassation, M. Augustin de ROMANET, directeur général de la Caisse des dépôts et consignations, M. Philippe TRAINAR, économiste en chef pour le groupe SCOR.
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CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
Le secrétariat du Conseil des prélèvements obligatoires est assuré par : Mme Catherine DÉMIER, conseillère maître à la Cour des comptes, secrétaire générale du Conseil des prélèvements obligatoires, Mme Jacqueline GUILLON, chargée de mission au secrétariat général du Conseil des prélèvements obligatoires. Le rapport, présenté par le rapporteur général, M. Maximilien QUEYRANNE, conseiller référendaire à la Cour des comptes, a été délibéré et arrêté au cours de la séance du 17 septembre 2009. Les études, dont le rapport constitue la synthèse, ont été effectuées par : M. Yann-Gasë l BAÉMNGAHSASYR-, QinUspÉeRctÉe,ur des affaires sociales, Mme Agnè directrice du centre d'études prospectives et d'infoarrmtiantei onCsA RinteÉr-nTaAtiLonales (CEPII), avec le concours de Mme M R LON et de M. Matthieu CROZET, M. ur des M. PFlaotrriicakn BBLLAANZYC,, ianusdpiteecutre au Co fnisneailn cd'eÉs,t at, M. Stéphane DISTINGUIN, président directeur général de faberNovel et Mme Hélène HUBY, responsable de projet chez faberNovel, Mme Pascale DUGOS, inspectrice des finances, M. Philipe LAFFON, inspecteur des affaires sociales, M. Salvatore SERRAVALLE, administrateur de l’INSE, M. Alain TRANNOY, Directeur d'études à l'école des hautes études en sciences sociales, avec le concours de M. Laurent SIMULA.
INTRODUCTION
PREMIÈRE PARTIE
Sommaire
UN NIVEAU GLOBAL ÉLEVÉ DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EN FRANCE, QUE DES ALLÈGEMENTS RÉCENTS TENDENT À ATTÉNUER Chapitre I La notion de prélèvement obligatoire des entreprises n'est pas pleinement pertinente
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I. Une forte capacité des entreprises à transférer leurs charges fiscales
..
. 15 II. Certains prélèvements sur les personnes physiques ont également un impact sur l'attractivité et la compétitivité
..... 24 Chapitre II Des prélèvements obligatoires principalement assis sur le facteur travail
I. Les prélèvements sur l'assiette de sécurité sociale sont prédominants
..... 30 II. L'imposition des bénéfices
.. 42 III. L'imposition du capital
.......................................................................... 45 IV. Des impôts sur la consommation supportés partiellement par les entreprises
.. 51 V. La recherche de nouvelles assiettes
55 Chapitre III Des entreprises comparativement plus taxées, mais qui ont bénéficié de mesures récentes d'allègements I. Un niveau de prélèvement sur les entreprises plus élevé que dans le reste de l'UE
.... 69 II. Des récents allègements au bénéfice des entreprises non pris en compte dans les comparaisons internationales
.. 73 DEUXIÈME PARTIE
DES EFFORTS D'ATTRACTIVITÉ FISCALE CIBLÉS Chapitre I Bien que mal positionnée pour ses prélèvements obligatoires, la France paraît relativement attractive
I. Un rôle secondaire des prélèvements obligatoires dans la localisation des investissements
84 II. La France, mal positionnée sur le volet fiscal, bénéficie d'autres avantages comparatifs.. 88 Chapitre II Un taux nominal d'imposition des bénéfices élevé, compensé par des règles d'assiette favorables aux entreprises
I. Le mauvais positionnement français en termes de concurrence fiscale doit être relativisé. II. La France a privilégié une stratégie de mitage de son assiette de l'impôt sur les sociétés. III. Une stratégie à contre-courant de nos principaux partenaires et concurrents
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CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
Chapitre III Les avantages économiques de la stratégie française ne sont pas toujours démontrés I. Des efforts d'attractivité qui favorisent peu la compétitivité des entreprises
138 II. Des efforts d'attractivité à l'efficacité économique disparate
... 141 III. Un encadrement insuffisant des pratiques d'optimisation
...... 157 IV. Un taux réduit pour les PME aux effets limités sur la compétitivité et la croissance des entreprises
164 TROISIÈME PARTIE DES PRELEVEMENTS OBLIGATOIRES PEU ORIENTES VERS LA COMPÉTITIVITÉ Chapitre I Une perte relative de compétitivité de l'économie française et des ses entreprises
I. Une économie française largement ouverte à la concurrence mondiale
... 170 II. Des performances à l'exportation en recul
176 Chapitre II Une structure des prélèvements obligatoires peu orientée vers la compétitivité I. Des prélèvements sur les facteurs de production plus importants en France, bien qu'en recul
186 II. Les allègements sociaux ont été surtout tournés vers les politiques d'emploi et de revenu
194 III. Les allègements fiscaux ont d'abord privilégié l'emploi, puis la compétitivité plus récemment
206 Chapitre III Des politiques d'allègements peu ciblées sur les enjeux de la compétitivité I. Les dépenses fiscales de TVA ont un effet emploi incertain et ne profitent pas aux secteurs exposés
222 II. Des secteurs exposés peu bénéficiaires des allègements de charges sociales
..... 228 III. Les effets inégaux des réformes de la TP sur la compétitivité
.. 244 Chapitre IV Vers des transferts d'assiette supplémentaires en France? I. Des initiatives diverses adoptées à l’étranger
251 II. Les débats en France sur les transferts d’assiette
. 265 CONCLUSION285 ANNEXES297
Introduction
Conformément à l’article L. 351-3 du code des juridictions financières, le président de la commission des finances du Sénat a saisi le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) d’une demande d’étude portant sur les « prélèvements obligatoires des entreprises dans une 1 économie globalisée » . L’objet de l’étude La demande était ainsi formulée :
% évaluer le poids des impôts et charges obligatoires pesant sur les coûts de production ; % mesurer leur impact sur les délocalisations d’activité et d’emplois hors du territoire national ; % faire le point sur la position concurrentielle des entreprises françaises en termes de taux d’imposition effectif et de poids des charges fiscales et sociales prélevées sur les salaires au niveau du SMIC ; % concevoir un schéma de prélèvements obligatoires préservant au mieux les intérêts nationaux dans la compétition internationale. Les travaux précédents Avant sa transformation en CPO en 2005, le Conseil des impôts avait consacré son dernier rapport à laconcurrence fiscale et l’entreprise. Cette étude analysait l’impact des prélèvements fiscaux sur la localisation des activités et de l’emploi d’une part et celle des bases imposables d’autre part. Elle couvrait donc une large part de la présente enquête, mais était centrée sur l’imposition des bénéfices. Le Conseil des impôts n’avait en effet pas compétence alors pour traiter des prélèvements sociaux, et il n’avait pas abordé la taxe professionnelle, qui faisait l’objet de travaux concomitants d’une commission instituée par le Président de la République2.
1 de M. Jean Arthuis, président de la commission des finances du Sénat, Lettre annexée au présent rapport. 2Commission de réforme de la taxe professionnelle, Olivier Fouquet, décembre 2004.
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CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
De nombreux rapports plus récents abordent ces différents aspects, notamment trois rapports de la commission des finances du Sénat3. D’autres études ont enfin recherché les voies et moyens de favoriser la 5 compétitivité des entreprises par des allègements fiscaux4ou sociaux . Le périmètre de l’étude Tout d’abord, les charges sociales et fiscales sur les professions indépendantes (agricoles et non agricoles), qui restent pour l’heure encore globalement protégées de la concurrence internationale et qui ont fait l’objet d’une récente étude du CPO6, ne seront pas abordées dans la présente étude. Cette dernière porte donc essentiellement sur les entreprises assujetties à l’impôt sur les sociétés (IS). Ensuite, l’étude porte sur les seuls prélèvements obligatoires dont les entreprises sont juridiquement redevables. Le rapport traitera donc des prélèvements sur les personnes physiques dirigeants et administrateurs d’entreprises ou apporteurs de capitaux que de manière succincte, puisqu’ils ont été pour partie étudiés dans le dernier rapport du CPO sur le patrimoine des ménages (mars 2009). Seul le régime réservé aux cadres « impatriés » fera l’objet d’un examen, car il est directement lié aux problématiques d’attractivité. En revanche, la présente étude traite de l’ensemble impôts sur les bénéfices et sur les coûts de production des entreprises, d’une partie des problématiques de TVA (question des taux réduits et des rémanences), ainsi que des taxes environnementales. Elle porte également sur l’ensemble des cotisations et contributions acquittées par les entreprises pour le financement de régimes de protection sociale, ce qui nous amènera parfois à dépasser la notion de prélèvements obligatoires. Un inventaire de ces charges est présenté en premier partie. 3 M. Philippe Marini, rapporteur général,Débat sur les prélèvements obligatoires et leur évolution : pour une fiscalité plus compétitive,novembre 2004 ; M. Jean Arthuis, Président de la commission des finances,la globalisation de l’économie et délocalisations d’activité et d’emploi (juin 2005), etla TVA sociale comme mode alternatif de financement de la sécurité sociale destiné à renforcer la compétitivité des entreprises et l’emploi, mars 2007. 4Notamment le Conseil d’analyse économique,Croissance équitable et concurrence fiscale, Christian Saint-Etienne et Jacques Le Cacheux, 2005. 5TVA sociale,secrétariat d’État chargé de la prospective et de l’évaluation des politiques publiques, septembre 2007 ;Etude sur la possibilité d’affecter une partie de la TVA au financement de la protection sociale en contrepartie d’une baisse des charges sociales pesant sur le travail, ministère de l’économie de l’industrie et de l’emploi, note d’étape, septembre 2007. Le Président de la République a par ailleurs confié à M. le député Yves Bur une mission sur l’évolution du financement de la politique familiale, afin notamment de réduire les cotisations patronales. 6 CPO,Les prélèvements obligatoires des indépendants, mars 2008.
LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES DANS UNE ÉCONOMIE GLOBALISÉE
DES
ENTREPRISES 11
Attractivité ou compétitivité ? En fonction des termes de la demande du Président de la commission des finances du Sénat, le CPO a examiné la structure et l’efficacité des prélèvements obligatoires en France au regard des impératifs d’attractivité du territoire et de compétitivité des entreprises qui s’y trouvent. Cette approche ne couvre donc pas l’ensemble des enjeux de la fiscalité et des cotisations sociales, et notamment celui de leur équité. Elle n’a donc pas pour ambition de constituer un diagnostic d’ensemble des prélèvements fiscaux et sociaux, mais d’en éclairer certaines dimensions particulières. Les notions d’attractivité et de compétitivité sont souvent utilisées de manière interchangeable, alors qu’elles sont de nature différente. Ainsi, l’tavitiactr téd’un pays désigne sa capacité à attirer sur son territoire des investissements ou des emplois mobiles. Lavititipéomcét, d’une entreprise (ou par extension d’un pays) est quant à elle classiquement définie comme sa capacité à lutter sur les marchés internationaux, c'est-à-dire à exporter des biens et services, et à conserver des parts de marché sur son propre territoire. Cependant cette distinction a fait l’objet de nombreuses critiques. Paul Krugman dénonce ainsi la « dangereuse obsession »7 de la compétitivité : la réussite commerciale ne constituerait au mieux qu'un indicateur imparfait des performances économiques d'une nation. Vendre plus mais moins cher n'enrichit en effet pas une nation, une dépréciation réelle diminuant le prix relatif de la production nationale et le pouvoir d'achat des ménages. C’est surtout le niveau de vie de ses habitants qui doit constituer la véritable mesure de la performance économique d'une nation. Or, les niveaux de vie restent déterminés par des facteurs internes, bien plus que par la compétition sur les marchés mondiaux. Dès lors « la compétitivité ne serait qu'un mot poétique pour exprimer la productivité d'un pays ». Ce sont d’après lui ces facteurs internes, regroupés sous le terme d'attractivité qu'il convient donc d'examiner. Sans avoir la prétention de trancher ce débat théorique, le rapport traitera cependant de manière séparée l’impact des prélèvements obligatoires sur l’attractivité et la compétitivité.
7 Krugman, « Competitiveness: a dangerous obsession »; Foreign Affairs, n°73-2, P. 1994.
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CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
L’analyse de l’attractivité du territoire recouvre en effet un champ plus large que celui de compétitivité, davantage centrée sur le tissu productif et les coûts de production. Les décisions d’implantation des entreprises dépendent de nombreux facteurs, principalement économiques (taille du marché, effets d’agglomération, coûts des transports), mais aussi politiques (stabilité, sécurité, qualité du système judiciaire), et structurels (biens publics fournis sur le territoire comme la qualité des infrastructures, la formation des salariés). Elles sont également sensibles aux prélèvements obligatoires, et notamment à l’imposition des bénéfices, qui est la forme de prélèvement des entreprises la mieux identifiée en comparaison internationale. La deuxième partie sera donc consacrée à l’analyse de l’impôt sur les sociétés en comparaison internationale et à son impact sur l’attractivité. La troisième partie du rapport portera pour l’essentiel sur l’analyse de la contribution des prélèvements obligatoires à la compétitivité-coût et prix des entreprises, c'est-à-dire à leur capacité à produire à moindre coût et à vendre à un prix inférieur un produit équivalent à celui d’une autre entreprise concurrente. Elle examinera tout particulièrement les impôts et charges sociales renchérissant le coût des facteurs de production.
