Rapport d'information déposé par la Commission des finances, de l'économie générale et du plan, sur le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée et l'éligibilité des travaux des collectivités locales
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01 décembre 1999
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Français
Ce rapport montre l'importance du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) pour le remboursement de la TVA dans le cadre de certains investissements collectifs. Il analyse la nature juridique de ce Fonds, les risques d'incompatibilité avec les règles communautaires ; il rappelle les dérogations aux principes et aux règles qui le régissent ainsi que ses perspectives d'avenir. Il insiste sur l'importance de ce Fonds dans les relations financières entre l'Etat et les collectivités locales.
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ASSEMBLE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
ONZIME LGISLATURE
Enregistr la Prsidence de l'Assemble nationale le 7 juillet 1999.
R A P P O R T D I N F O R M A T I O N
DPOS
en application de larticle 145 du Rglement
PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE LCONOMIE GNRALE ET DU PLAN(1),surle Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoute et lligibilit des travaux des collectivits locales,
ET PRSENT
PARM. GRARDSAUMADE
Dput.
(1) La composition de cette commission figure au verso de la prsente page.
Collectivits territoriales.
La commission des finances, de lconomie gnrale et du plan est compose de : M. Augustin Bonrepaux,prsident Migaud, Didier; M.rapporteur gnral Jean-; MM. Pierre Brard, Arthur Dehaine, Yves Tavernier,cive-prsidents, MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jgou, Michel Suchod,secrtaires Maurice Adevah-Poeuf, Philippe ; MM. Auberger, Franois d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Grard Bapt, Franois Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Eric Besson, Alain Bocquet, Jean-Michel Boucheron, Michel Bouvard, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jrme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyre, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Grard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Herv Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hriaud, Edmond Herv, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchausp, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, Franois Loos, Alain Madelin, Mme Batrice Marre, MM. Pierre Mhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Jean Rigal, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Grard Saumade, Philippe Sguin, Jean-Pierre Soisson, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.
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SOMMAIRE ____
INTRODUCTION...............................................................................................................................
CHAPITRE PREMIER : UN MECANISME FONDAMENTAL POUR SOUTENIR LA CROISSANCE, MAIS DONT L EVOLUTION DES DOTATIONS SUSCITE DES INQUIETUDES..................................................................................................................................
I.- LE ROLE PRIMORDIAL DES COLLECTIVITES TERRITORIALES EN MATIERE D INVESTISSEMENT............................................................................................................... A.- LE POIDS CROISSANT DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES LOCALES DANS LA FORMATION BRUTE DE CAPITAL FIXE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES .......................................................................................................................
II.-
III. -
B.- L INFLUENCE POSITIVE DE LINVESTISSEMENT LOCAL SUR LA CROISSANCE DU PRODUIT INTRIEUR BRUT ..............................................................
L IMPORTANCE DU FCTVA POUR L INVESTISSEMENT LOCAL.......................................
L EVOLUTION DES CREDITS CONSOMMES DU FCTVA.....................................................
A.- UNE REDUCTION DES CREDITS CONSOMMES DEPUIS 1995 .....................................
1.- Une forte progression initiale ............................................................................. . Lextension du nombre des bnficiaires.................................................................... . Un largissement progressif de lassiette des dpenses ligibles ............................... . Leffort dquipement des collectivits locales ........................................................... . Lvolution juridique du FCTVA ................................................................................
2.- La mise en uvre de dispositions restrictives...................................................
3. Une modification sensible de la rpartition entre bnficiaires ......................... -
B.- UNE EVOLUTION INQUIETANTE AU REGARD DE CELLE DE LA FORMATION BRUTE DE CAPITAL FIXE .................................................................................................
CHAPITRE II : UNE NATURE JURIDIQUE AMBIGU....................................................................
I.-
LE FCTVA NE PEUT PAS ETRE QUALIFIE DE REMBOURSEMENT .............................
A.- LORIGINE ET LEVOLUTION DU FCTVA .........................................................................
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B.- LES RISQUES DINCOMPATIBILITE AVEC LE DROIT COMMUNAUTAIRE ....................
1.- Une singularit franaise ...................................................................................
2.- Le FCTVA et la sixime directive TVA ..............................................................
3.- Le FCTVA et larticle 92 du Trait de Rome......................................................
II.- LE FCTVA NE SAURAIT ETRE UNE SUBVENTION ........................................................
A.- CERTAINS ELEMENTS TENDENT A ASSIMILER LE FCTVA A UNE SUBVENTION.....................................................................................................................
B.- DES RAISONS DE DROIT ET DOPPORTUNIT LENCONTRE DE LA QUALIFICATION DE SUBVENTION ..................................................................................
CHAPITRE III : DES CONDITIONS D ELIGIBILITE COMPLEXES.................................................
I.- DE NOMBREUSES DEROGATIONS AUX PRINCIPES ET DES REGLES PEU PRECISES...............................................................................................................................
A.- DES PRINCIPES ASSORTIS DE DEROGATIONS NECESSAIRES..................................
1.- Lexclusivit des dpenses dinvestissement .................................................... a) Le principe................................................................................................................ b) Les drogations ........................................................................................................ .Les biens meubles de faible valeur........................................................................... . Les marchs dentreprise de travaux publics............................................................
2.- La patrimonialit de lopration.......................................................................... a) Le principe................................................................................................................ b) Les drogations ........................................................................................................ .Les logements de fonction........................................................................................ . travaux des tablissements publics de coopration intercommunale sur Les les biens des communes membres ........................................................................... . Les travaux de dfense contre les risques naturels ................................................... . Les travaux de rhabilitation raliss sur des biens de section................................. . Les fonds de concours en matire de monuments historiques ..................................
3.- La comptence de la collectivit........................................................................ a) Le principe................................................................................................................ b) Les drogations ........................................................................................................ . Les constructions universitaires ............................................................................... . Les dpenses dinvestissement concernant les instituts universitaires de formation des matres (IUFM).................................................................................
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4.- Le non assujettissement la TVA ..................................................................... a) Le principe................................................................................................................ b) Les drogations ........................................................................................................
B.- DES REGLES PEU PRECISES..........................................................................................
1.- La dlimitation du champ dapplication de la TVA ............................................. . Les lotissements dhabitations .................................................................................... . Les investissements mixtes .........................................................................................
2.- La dfinition de linvestissement ........................................................................
3.- La notion de mise disposition .........................................................................
II.- DES INCERTITUDES JURIDIQUES ET DES IRREGULARITES............................................
A.- UNE REMISE EN CAUSE DE CERTAINES INTERPRETATIONS ADMINISTRATIVES PAR DES DECISIONS JURIDICTIONNELLES .................................
B.- UNE APPLICATION CONTESTABLE AU NIVEAU DES COLLECTIVITES TERRITORIALES................................................................................................................
1.- Des erreurs dimputation ...................................................................................
2.- Des montages opaques et des arrangements locaux .......................................
C.-DES INTERPRETATI ONS ADMINISTRATIVES FLUCTUANTES ET UN CONTROLE DEFAILLANT .................................................................................................
CHAPITRE IV : DES MODALITES D ATTRIBUTION PEU FAVORABLES AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES........................................................................................
I.- UN VERSEMENT DECALE.....................................................................................................
A.- UNE CHARGE POUR LES COLLECTIVITES LOCALES ...................................................
B.- UNE INCITATION POUR LINTERCOMMUNALITE DE PROJET ......................................
II.- UN TAUX FORFAITAIRE.........................................................................................................
A.- UN MECANISME CENSURE PAR LE CONSEIL DETAT ..................................................
B.- UN CALCUL EN DEDANS ............................................................................................
C.- UNE REFACTION DE 0,905 POINT...................................................................................
III.- UNE IMPUTATION OBLIGATOIRE EN SECTION D INVESTISSEMENT..............................
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CHAPITRE V : PERSPECTIVES D AVENIR....................................................................................
I.- UNE PROGRESSION PROBABLE DU FCTVA......................................................................
A.- UNE REPRISE DE LINVESTISSEMENT LOCAL ..............................................................
B.- LINCIDENCE DE LA REFORME DE LINTERCOMMUNALITE.........................................
C.- LIMPACT FINANCIER DE LELIGIBILITE DES TRAVAUX DE LUTTE CONTRE LES RISQUES NATURELS ................................................................................................
II.- EVITER TOUTE REFORME GLOBALE..................................................................................
III. -
A.- LA FUSION DU FCTVA ET DE LA DOTATION GLOBALE DEQUIPEMENT SERAIT INOPPORTUNE ....................................................................................................
B.- LINTRODUCTION DUN MECANISME PEREQUATEUR PARAIT INUTILE .....................
C.- LE COUT EXCESSIF POUR LETAT DUNE REVISION DES MODALITES DATTRIBUTION.................................................................................................................
DES CLARIFICATIONS NECESSAIRES.................................................................................
A.- RENDRE ELIGIBLES AU FCTVA LES BIENS MIS A LA DISPOSITION DE LETAT DANS LE CADRE DE SES FONCTIONS REGALIENNES.................................................
B.- REDEFINIR LA NOTION DE DEPENSES DINVESTISSEMENT EN MATIERE DE VOIRIE................................................................................................................................
C.- FAVORISER LOPTION EN FAVEUR DE LASSUJETTISSEMENT A LA TVA ................. D.- CODIFIER LES TEXTES REGLEMENTAIRES RELATIFS AU FCTVA.............................. E.- PRENDRE EN COMPTE LE FCTVA DANS LES ETUDES DIMPACT ..............................
EXAMEN EN COMMISSION............................................................................................................
ANNEXES......................................................................................................................................... De la louange, de lestime, de la bienveillance en paroles et de lamiti tant quil vous plaira, mais de largent, point daffaires Molire, Lavare, acte II, scne IV.
MESDAMES, MESSIEURS,
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FCTVA ; derrire cet acronyme, inconnu de la plupart de nos concitoyens, se dissimule pourtant un enjeu essentiel des relations financires entre lEtat et les collectivits territoriales. En tmoignent les nombreux amendements dposs sur ce sujet loccasion de chaque discussion budgtaire, ainsi que la longueur des dbats quils suscitent.
Le Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoute (FCTVA) a pour objet, en effet, de compenser de manire forfaitaire et globale les versements de TVA que les collectivits territoriales et les tablissements publics bnficiaires sont amens effectuer raison de leurs investissements.
Effectivement, les mcanismes de la taxe sur la valeur ajoute (TVA) sont tels que, compte tenu des techniques de dductions, cest une imposition dont la charge finale pse paradoxalement sur les non-assujettis.
Les deux caractristiques essentielles de la TVA sont ainsi :
de donner lieu, chaque tape de la production et de la distribution, un double mcanisme de facturation sur les ventes aux clients ( TVA aval ) et de dduction sur les achats ( TVA amont ), de sorte que la TVA ne constitue pas une charge pour les producteurs ou vendeurs ;
de ntre paye en dfinitive que par le consommateur final, qui na pas la possibilit de la dduire.
Or, les collectivits locales se trouvent en gnral en situation de consommateur final. Aux termes de larticle 4, paragraphe 5, de la sixime directive(1), les Etats, les rgions, les dpartements, les communes et les autres organismes de droit public ne sont pas considrs comme des assujettis pour les activits ou oprations quils accomplissent en tant qu autorits publiques, mme lorsque, loccasion de ces activits ou oprations, ils peroivent des droits, redevances, cotisations ou rtributions.
Ces dispositions ont t transposes en droit interne par la loi de finances rectificative pour 1978 (loi n 78-1240 du 30 dcembre 1978) et sont insres larticle 256 B du code gnral des impts, prvoyant notamment que les personnes morales de droit public ne sont pas
(1 directive TVA du Conseil en matire dharmonisation des lgislations des Etats) Sixime membres relatives aux taxes sur le chiffre daffaires : assiette uniforme (77/388/CEE ;Journal officiel des Communauts europennesn 145 du 13 juin 1977).
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assujetties la taxe sur la valeur ajoute pour lactivit de leurs services administratifs, sociaux, ducatifs, culturels et sportifs lorsque leur non-assujettissement nentrane pas de distorsions dans les conditions de la concurrence.
Mme si, comme nous le verrons(2), les collectivits territoriales sont obligatoirement assujetties la TVA pour certaines oprations et ont la possibilit dopter pour leur assujettissement pour certaines de leurs activits, il nen demeure pas moins que cest bien le non-assujettissement des collectivits publiques qui constitue le principe, tant dans les normes communautaires que sur le plan national.
Dans ces conditions, les collectivits territoriales ne peuvent prtendre exercer une quelconque dduction de la TVA pour la plupart des investissements quelles ralisent. Elles conservent donc la charge de la TVA qui a grev leurs achats.
Larticle 13 de la loi de finances rectificative pour 1975 (n 75-853 du 13 septembre 1975) a permis dinstituer un mcanisme visant compenser une partie de cette charge, compte tenu de limportance de linvestissement local dans la formation brute de capital fixe de la Nation. Ce mcanisme, qui na t qualifi de FCTVA qu compter de la loi de finances pour 1978, est dsormais un instrument fondamental pour soutenir la croissance. Toutefois, lEtat a souhait contenir lvolution des crdits de ce fonds et cela sest traduit par une ambigut sur sa nature juridique, des conditions dligibilit complexes, ainsi que par des modalits dattribution peu favorables aux collectivits locales. Aprs avoir examin ces diffrents points, nous tenterons desquisser les perspectives davenir du FCTVA.
(2)
Voirsupra, page 54.
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CHAPITRE PREMIER
UN MECANISME FONDAMENTAL POUR SOUTENIR LA CROISSANCE, MAIS DONT L EVOLUTION DES DOTATIONS SUSCITE DES INQUIETUDES
En raison du rle primordial des collectivits territoriales dans le domaine de linvestissement, le FCTVA principale dotation dquipement verse par lEtat constitue un instrument essentiel du soutien de la croissance. Cependant, ses crdits ont rgulirement diminu ces dernires annes.
I.- LE ROLE PRIMORDIAL DES COLLECTIVITES TERRITORIALES EN MATIERE DINVESTISSEMENT
Le poids des administrations publiques locales dans la formation brute de capital fixe (FBCF) de lensemble des administrations publiques ne cesse de saccrotre et il est attest que linvestissement public local constitue un facteur notable de la croissance du produit intrieur brut (PIB).
A.- LE POIDS CROISSANT DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES LOCALES DANS LA FORMATION BRUTE DE CAPITAL FIXE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES
Dans un ouvrage rcemment publi(3), M. Jacques Mraud a tudi lvolution compare des investissements des administrations publiques locales (APUL) et de lEtat sur lensemble de la priode 1959-1994.
Il a ainsi pu observer que la progression en volume des dpenses dinvestissement des APUL a t, en moyenne annuelle, de 5,1%, tandis quelle na t que de 2,3% dans le cas des administrations dEtat(4); il convient dobserver, en outre, que, sur la mme priode, linvestissement des entreprises a progress de 3,1% par an.
(3) (4)
Les collectivits locales et lconomie nationale , Crdit local de France Dexia, 1997. Seuls les investissements civils ont t pris en compte.
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Linvestissement de lEtat, dabord en forte hausse comme celui des administrations locales, a t frein partir de 1967.
La diminution cette poque des investissements civils de lEtat et la croissance simultane de ceux des collectivits locales peuvent sexpliquer, au moins partiellement, par le transfert ces dernires de certains domaines de comptence impliquant dimportants investissements. Il en fut ainsi quand la loi du 29 dcembre 1971 a dclass 50.000 kilomtres de routes nationales, transfres aux dpartements. De mme, au dbut des annes quatre-vingt, les lois de dcentralisation ont confi aux collectivits territoriales la comptence des constructions scolaires.
Le dsengagement de lEtat en matire dinvestissements publics sexplique galement par le choix de nouvelles techniques de financement : la concession de la construction de certaines autoroutes des socits autoroutires sest en effet traduite par la comptabilisation des investissements correspondants dans le secteur des entreprises (socits et quasi-socits).
Il importe de souligner, nanmoins, que linvestissement des APUL est galement minor par le dveloppement rcent du recours la dlgation de service public. Cette procdure a eu pour effet de conduire comptabiliser dans le secteur des entreprises des investissements (en matire de distribution deau, dassainissement, de collecte et de traitement des dchets mnagers, de chauffage urbain, de transports urbains, etc.) dont la ralisation a t dlgue par les collectivits territoriales des socits dconomie mixte ou des entreprises prives.
Lvolution rcente conduit constater un dynamisme moindre de linvestissement local. En fait, de 1992 1996, leffort dquipement semble tre devenu la variable dajustement des budgets locaux et la FBCF, qui reprsentait 24,4% des emplois du compte simplifi des APUL en 1992, nen constituait plus que 18,9% en 1997.
Cette mauvaise orientation de linvestissement a toutefois t galement constate pour lEtat durant la mme priode.
