Rapport d'information déposé (...) par la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire en conclusion des travaux de la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) sur les externalisations dans le domaine de la défense
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01 juillet 2011
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Français
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10 Mo
En application de l'article 58-2° de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, la commission des finances de l'Assemblée nationale a demandé à la Cour des comptes de réaliser une enquête sur « le coût et les bénéfices attendus de l'externalisation au sein du ministère de la défense ». Sur la base de ce rapport, publié en février 2011 par la commission des finances, le bureau de la commission des Finances a décidé de saisir la mission d'évaluation et de contrôle (MEC) afin d'aborder les sujets sous l'angle politique. Le présent rapport se compose de deux parties. Dans une première partie est présenté le cadre général de la politique d'externalisation : méthode utilisée, regards portés sur la pratique, faiblesses du processus et doutes apparus aux rapporteurs. Dans une seconde partie, ceux-ci reviennent sur plusieurs opérations significatives en cours ou en projet pour exprimer leurs appréciations et leurs critiques.
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° ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958TREIZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 5 juillet 2011R A P P O R T D I N F O R M A T I O N DÉPOSÉ en application de larticle 145 du Règlement PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE LÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIREen conclusion des travauxde la Mission dévaluation et de contrôle (MEC)(1)sur les externalisations dans le domaine de la défense
ET PRÉSENTÉ
PARMM. Louis GISCARD DESTAING et Bernard CAZENEUVE Députés ___
MM. OLIVIERCARRÉ et DAVIDHABIB Présidents. ___
(1) La composition de cette mission figure au verso de la présente page.
La mission dévaluation et de contrôle est composée de : MM. Olivier Carré, David Habib, Présidents, Jérôme Cahuzac, Président de la commission des Finances, de léconomie générale et du contrôle budgétaire, M. Gilles Carrez, Rapporteur général, MM. Pierre Bourguignon,Jean-Pierre Brard,Bernard Cazeneuve, Alain Claeys, Charles de Courson, Richard DellAgnola, Yves Deniaud, Jean-Louis Dumont, Jean-Michel Fourgous, Louis Giscard dEstaing, Laurent Hénart, Jean Launay, François de Rugy, Philippe Vigier.
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SOMMAIRE
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Pages
INTRODUCTION.................................................................................................................... 7 PREMIÈRE PARTIE : LE CADRE GÉNÉRAL DE LA POLITIQUE DEXTERNALISATION.................. 11 I. LES INTERVENANTS ET LA MÉTHODE............................................................................... 12 A. PLUSIEURS STRUCTURES APPORTENT LEURS COMPÉTENCES..................................... 12 1. Les initiateurs de la démarche : lEMA, le SGA et le cabinet du ministre................... 12 2. La mission « Partenariats publics-privés » (mission PPP)........................................ 12 3. La mission dappui à la réalisation des contrats de partenariats publics-privés (MAPPP)............................................................................................................... 13
B. LE PROCESSUS DÉCISIONNEL.................................................................................... 14
1. Lévaluation préalable............................................................................................ 14
2. La consultation des marchés................................................................................. 14
C. LE DÉCRET DU 21 SEPTEMBRE 2010 ET LA « MALD ».................................................... 15 1. Ladaptation dune disposition légale applicable au secteur privé.............................. 15 2. Lintérêt du décret................................................................................................. 15 3. Une possibilité de seconde carrière pour certains militaires...................................... 16 II. DEUX REGARDS EXTÉRIEURS SÉVÈRES........................................................................... 17 A. LE REGARD CRITIQUE DE LA COUR DES COMPTES....................................................... 17
1. Les gains économiques sont très difficiles à apprécier............................................. 17
2. Une politique qui peut conduire à des dérives......................................................... 18 3. Des risques pour linstant maîtrisés........................................................................ 19 B. LOPPOSITION GLOBALE DES SYNDICATS.................................................................... 19 1. Le processus de consultation des partenaires sociaux, selon le SGA....................... 20 2. Les syndicats stigmatisent une concertation illusoire............................................... 20 3. Une nette préférence pour la « civilianisation » plutôt que lexternalisation................ 21 4. Des risques liés à la sécurité................................................................................. 21 III. CERTAINES FAIBLESSES SUSCITENT DES QUESTIONS POUR L INSTANT SANS RÉPONSES.....................................................................................................22..................... A. LE MANQUE CRIANT DÉLÉMENTS CHIFFRÉS................................................................ 22 1. Florilège de réponses à la question des données chiffrées....................................... 22 2. Labsence de comptabilité analytique incite à la prudence....................................... 24 B. LES ÉLÉMENTS SUSCEPTIBLES DATTÉNUER LINTÉRÊT ÉCONOMIQUE DES EXTERNALISATIONS.................................................................................................... 24
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1. Une compensation financière est versée aux agents mis à la disposition.................. 24 2. Le coût des plans sociaux nest pas pris en compte dans le calcul........................... 25 3. La TVA est due sur un service externalisé, pas sur un service en régie.................... 25 4. Le partenaire privé doit sassurer, ce qui nest pas le cas de lÉtat............................ 25 IV. DES DOUTES QUANT À L INTÉRÊT ET AUX OBJECTIFS..................................................... 26 A. LES EXTERNALISATIONS SONT-ELLES VRAIMENT PLUS ÉCONOMIQUES QUE LES RESTRUCTURATIONS ?............................................................................................... 26 1. La comparaison peut tourner à lavantage de la rationalisation................................. 26 2. Envisager une rationalisation de la régie avant dexternaliser................................... 26 3. Linterarmisation dispose encore dune marge de progression.................................. 27 B. LES EXTERNALISATIONS PROLONGENT-ELLES LA DÉFLATION DES EFFECTIFS ?............ 28
1. Les effectifs en jeu sont considérables................................................................... 28
2. Des déclarations peu claires, voire contradictoires.................................................. 29 3. La nécessité de lever lambiguïté........................................................................... 30 DEUX ...................... 31 IÈME PARTIE : QUELQUES CAS PARTICULIERS D EXTERNALISATIONS..... I. LE MCO AÉRIEN ET NAVAL............................................................................................... 32
A. UNE VOLONTÉ DE SÉPARER LOPÉRATIONNEL DU SOUTIEN......................................... 32
1. La nécessité de recentrer les militaires sur lopérationnel......................................... 32 2. Le gain économique nest pas le premier critère en matière de MCO........................ 33 3. Pour la marine toutefois, le gain économique semble réel........................................ 33 B. UN ENJEU INDUSTRIEL ESSENTIEL.............................................................................. 34 1. Les entreprises étrangères participent à lexternalisation......................................... 34 2. Protéger notre industrie de défense........................................................................ 35 II. LAFFRÈTEMENT AÉRIEN ET NAVAL................................................................................. 36 A. LE CONTRAT SALIS..................................................................................................... 36
1. La nécessité de combler une importante lacune capacitaire..................................... 36
2. La contractualisation avec une société russe.......................................................... 36
3. La France particulièrement dépendante du contrat Salis.......................................... 37 B. LE MÉCANISME DÉCHANGE ATARES 38....... .... ................................................................ 1. Une coopération originale basée sur le troc dheures de vol..................................... 38 2. La remise en cause du contrat Salis....................................................................... 40 3. Lachat de lAntonov 124 a-t-il été sérieusement étudié ?......................................... 40 C. LA LOCATION AVEC OPTION DACHAT DE DEUX AIRBUS A 340....................................... 41
1. Un choix contraint................................................................................................. 41 2. Une décision sévèrement critiquée par la Cour des comptes.................................... 42
5 3 Vers une probable levée doption en 2015 ?........................................................... 43 . D. LAFFRÈTEMENT NAVAL.............................................................................................. 44
1. Laffrètement naval est déjà entièrement externalisé............................................... 44 2. Une activité mondialisée indispensable au ravitaillement des forces......................... 44 3. Le projet daffrètement de nouveaux navires rouliers............................................... 45 E. UN ÉQUILIBRE À TROUVER ENTRE EXTERNALISATION ET MOYENS PATRIMONIAUX........ 47 1. Les spécificités de laffrètement de navires civils par la Marine nationale.................. 47 2. Les désagréments de laffrètement......................................................................... 48 3. Externaliser sans se priver des moyens patrimoniaux indispensables....................... 49 III. LA FONCTION RHL (RESTAURATION, EMENT............... 50 HÔTELLERIE, LOISIRS) ET L HABILL A LA FONCTION RESTAURATION, HÔTELLERIE, LOISIRS................................................... 50 . 1. Le rôle central de lÉconomat des armées.............................................................. 50 2. Le processus expérimental dexternalisation de la restauration................................ 51
3. Lexternalisation de la restauration en Afghanistan.................................................. 51
B. UN BILAN NUANCÉ...................................................................................................... 52
1. Pourquoi la restauration externalisée est meilleur marché........................................ 52
2. Un contrôle strict................................................................................................... 52 3. Un bilan en demi-teinte selon la Cour des comptes................................................. 53 C. LA FONCTION HABILLEMENT....................................................................................... 53
1. La création récente du commissariat des armées.................................................... 53 2. Dimportants gains de postes liés à la rationalisation de lhabillement....................... 54 3. Lexternalisation dans le prolongement de la rationalisation..................................... 54
D. LA GESTION DES STOCKS........................................................................................... 55
1. Les contraintes spécifiques de la fonction habillement............................................. 55
2. Ajuster les stocks aux besoins opérationnels.......................................................... 56
3. Aucun risque ne sera pris pour les effets critiques................................................... 56 IV. LES SATELLITES DE TÉLÉCOMMUNICATIONS.................................................................. 58 A. LE MÉCANISME DE LA CESSION DUSUFRUIT................................................................ 58 1. La location dun service global de télécommunications............................................ 58 2. Le principe dune vente des satellites a été écarté................................................... 59
3. Suppressions demplois et pertes de compétences................................................. 59
B. LES DEUX CANDIDATS DOIVENT ÊTRE DÉPARTAGÉS EN 2011....................................... 60
1. Thales présente lavantage davoir construit les satellites......................................... 60 2. EADS a lavantage de lexpérience accumulée au Royaume-Uni.............................. 60 C. LES LIMITES DE LEXERCICE....................................................................................... 61
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1. La garantie de disposer des capacités suffisantes................................................... 61
2. Les capacités mises sur le marché sont faibles....................................................... 61 3. Tout retard réduit lintérêt de laliénation................................................................. 62 V. LE RAVITAILLEMENT EN VOL........................................................................................... 63
A.- LA MALHEUREUSE EXPÉRIENCE BRITANNIQUE............................................................. 63
1. Une stratégie innovante......................................................................................... 63 2. Une rentabilité supposée meilleure......................................................................... 64 3. Une accumulation daléas plus ou moins prévisibles................................................ 64
B. LA SITUATION DE LA FRANCE...................................................................................... 65 1. Une flotte à renouveler durgence........................................................................... 65 2. Lenjeu nucléaire................................................................................................... 66 3. Lacquisition patrimoniale paraît la solution la plus raisonnable................................ 66 VI. LES SOCIÉTÉS MILITAIRES PRIVÉES............................................................................... 68 A. UN PHÉNOMÈNE RÉCENT EN PLEINE EXPANSION........................................................ 68 1. Une activité récemment officialisée sur le plan international..................................... 68 2. Des compétences particulièrement vastes.............................................................. 68
B. LESSOR DES SOCIÉTÉS MILITAIRES PRIVÉES EN FRANCE............................................ 69 1. Le ministère de la Défense reconnaît recourir aux SMP........................................... 69 2. Une doctrine demploi a été élaborée..................................................................... 70 CENTRALE À BALARD 71.............. ... VII. LE REGROUPEMENT DE L ADMINISTRATION................ A. UN PROJET QUI ACCOMPAGNE LA RÉFORME DES ARMÉES.......................................... 71
1. Rationaliser lorganisation géographique du ministère............................................. 71 2. Le projet sinscrit dans la logique de la réforme des armées..................................... 72
B. UN PARTENARIAT INÉDIT DANS NOTRE PAYS............................................................... 73
1. Un partenariat public-privé de grande ampleur et dune durée de trente ans............. 73 2. De substantielles économies attendues.................................................................. 74 3. Une équation budgétaire dont la réalisation sera à surveiller.................................... 75 LISTE DES PROPOSITIONS DE LA MEC............................................................................ 79 EXAMEN EN COMMISSION................................................................................................ 81 ANNEXES........................................................................................................................... 87 I. LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES............................................................................ 87 II. TABLE DES AUDITIONS.................................................................................................... 89
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INTRODUCTION
Lexternalisation dans les armées est un mode de gestion ancien. Dès le Directoire, le ravitaillement des armées était assuré, avec des fortunes diverses, par des entreprises privées. Ainsi, le 28 décembre 1795, Bonaparte écrit à propos de lentreprise Lanchère qu'elle si bien réussi jusqu'ici à affamer nos« a soldats »
Au début du Premier Empire, les employés des équipages ne sont pas des militaires mais sont recrutés par des entreprises dont les plus célèbres sont Breidt, qui travaille pour la Grande Armée, et Gayde, pour larmée dItalie. Dans la pratique, le système fonctionne mal car les objectifs financiers de ces deux entreprises ne coïncident pas avec les intérêts militaires et stratégiques ; de plus, le personnel civil, peu motivé par la chose militaire, ne fait pas de zèle et évite soigneusement les zones risquées.
Le 6 mars 1807, Napoléon écrit au Général Dejean :« Rien nest mauvais comme lorganisation des transports de la Cie Breidt. Je voudrais former des bataillons de transport des équipages militaires. Par ce moyen, nous naurions plus dintérêt à opposer à lintérêt de larmée, ce qui n'est pas le cas à présent ; car, par exemple, lorsque jai intérêt à ce que les caissons arrivent vite, l'entrepreneur a un intérêt opposé. Dailleurs, rien nest absurde comme ces marchés où lentrepreneur joue à la loterie et peut être ruiné sans quil y ait de sa faute, ou gagner un million sans raison »jours plus tard, Napoléon signe le. Vingt décret créant les équipages militaires du train, ce qui ne lempêche pas, concurremment, de continuer à faire appel à des entreprises privées pour le soutien des forces.
Sans remonter au Directoire, nous constatons que les armées ont toujours eu pour tradition de confier à des partenaires extérieurs un certain nombre dactivités. Mais il est vrai quun double mouvement dexternalisation sest développé ces dernières années : dabord pour remplacer les appelés dont les armées ont dû se passer dès 1997, avec la suspension du service national ; ensuite, une dizaine dannées plus tard, pour tenter de réduire leurs coûts dans un contexte budgétaire très contraint, mais aussi pour organiser nouvelle déflation deffectifs.
En effet, en 2009, larmée de terre comptait encore 128 200 militaires et 21 600 civils. Ces 149 800 agents ne seront plus que 131 000 en 2015. Pour lensemble de la Défense, les effectifs chuteront sur la même période de 313 400 à 275 000. Lune des pistes évoquées pour conserver une armée pleinement opérationnelle malgré une telle compression de personnel est dinverser le rapport entre les 60 % deffectifs occupant des fonctions de soutien et les 40 % qui se consacrent aux fonctions opérationnelles, ce qui suppose un recours accru à des prestataires extérieurs.
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Lexternalisation reste cependant une pratique assez méconnue parce que longtemps présentée comme élément dun processus expérimental et perçu de façon fragmentée, contrairement aux pays anglo-saxons où cette pratique est désormais profondément ancrée dans les murs et peut concerner des pans entiers de lactivité militaire (logistique, formation, restauration, déminage, santé).
Le montant des sommes en jeu et la nature des activités concernées ont conduit la représentation nationale à sintéresser de près à ce phénomène. Depuis 2002, pas moins de cinq rapports parlementaires spécifiques quatre publiés par lAssemblée nationale, un par le Sénat sont venus alimenter la réflexion sur la question des externalisations de la Défense et de ses financements innovants.
En particulier, le rapport de la Mission dévaluation et de contrôle (MEC) sur le financement des opérations militaires extérieures(1) en juillet avait, 2009, attiré lattention des membres de la commission des Finances sur lutilité de poursuivre et approfondir cette réflexion.
Cest ainsi quen application de larticle 58-2° de la loi organique du 1er relative aux lois de finances, la commission des Finances deaoût 2001 lAssemblée nationale a demandé à la Cour des comptes de réaliser une enquête sur« le coût et les bénéfices attendus de lexternalisation au sein du ministère de la défense ». la Surbase du rapport très détaillé rendu par la Cour, publié en février 2011 par la commission des Finances(2), le bureau de la commission des Finances a décidé de saisir la MEC afin daborder les sujets sous langle politique.
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Lintervention de la Mission dévaluation et de contrôle a donc été motivée par lexigence de contrôle démocratique sur un poste majeur de dépenses du ministère de la Défense. Pour mener à bien son évaluation, la mission a procédé à une série dauditions dont la liste est jointe en annexe. Selon une habitude désormais solidement établie, la mission a en outre bénéficié, dans un esprit de coopération exemplaire, de lexpertise des magistrats de la deuxième chambre de la Cour des comptes.
Fidèle à sa philosophie non partisane, la Mission a associé majorité et opposition, commissions des Finances et de la Défense. Au terme de ses travaux, elle risquait de ne pas parvenir à dégager un consensus complet entre les deux Rapporteurs.
(1) Rapport n° 1790 du 1erjuillet 2009 de M. Louis Giscard dEstaing et de Mme Françoise Olivier-Coupeau sur le financement des Opex : plus de transparence pour une optimisation des moyens. (2) Rapport n° 3141 du 2 février 2011 de M. Louis Giscard dEstaing sur la politique dexternalisation de la défense : coûts et bénéfices attendus.
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En effet, il est apparu à M. Bernard Cazeneuve, à lissue du cycle dauditions, que les externalisations contribuaient à la désorganisation du ministère sans que soit apportée la preuve chiffrée quelles permettaient de réaliser les économies promises, compte tenu notamment dun certain nombre de contraintes qui sont détaillées dans les pages qui suivent. Labsence de comptabilité analytique ne fait, de ce point de vue, que souligner les carences globales des données chiffrées sur lesquelles sappuient les responsables du ministère mais dont la Mission na pas eu communication.
M. Louis Giscard dEstaing, regrette également la faiblesse de la démonstration statistique relative aux coûts et aux bénéfices attendus mais ne partage pas certaines conclusions de son collègue. Tout en insistant sur la nécessaire vigilance qui doit accompagner le processus, il considère les externalisations comme une source potentielle déconomies mais aussi damélioration du service rendu. Un seul exemple : sans le partenariat mis en place avec le secteur privé, le regroupement des services centraux du ministère de la Défense à Balard, dans un bâtiment moderne et fonctionnel, naurait pas pu se faire.
La divergence de vue initiale est le reflet dune approche politique différente, en particulier sur le rôle de lÉtat, qui est au cur du débat démocratique. Pour autant, les points de consensus sont possibles et nombreux, tant sur diagnostic que sur les « bonnes pratiques » à encourager. Ainsi que le lecteur pourra sen rendre compte au fil des pages, les Rapporteurs partagent nombre de constats, de critiques et dinterrogations : dix propositions communes viennent conclure leurs travaux.
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Le présent rapport, pour la clarté de lexposé, procédera en deux temps. Dans une première partie sera présenté le cadre général de la politique dexternalisation : méthode utilisée, regards portés sur la pratique, faiblesses du processus et doutes apparus aux Rapporteurs.
Dans une seconde partie, ceux-ci reviendront sur plusieurs opérations significatives en cours ou en projet pour exprimer leurs appréciations et leurs critiques.
