Rapport d'information fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation sur le bilan des transferts de personnels vers les collectivités territoriales
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01 novembre 2010
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La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a prévu des transferts de compétences vers les collectivités locales, s'accompagnant de transferts de personnel (plus de 130 000 agents). Poursuivant ses réflexions sur le thème général des relations entre l'Etat et les collectivités territoriales, qui a déjà donné lieu à des rapports sur les compensations des charges transférées et sur l'ingénierie publique, la Délégation sénatoriale aux collectivités territoriales a souhaité dresser le bilan de ce processus.
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N° 117
SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011
Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 novembre 2010
RAPPORT D´INFORMATION
FAIT
au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation (1) sur lebilandestransfertsdepersonnelsvers lescollectivités territoriales,
Par MM. Éric DOLIGÉ et Claude JEANNEROT,
Sénateurs.
C e t t e d é l é g a t i o n e s t c o m p o s é e d e : N .,p r é s i d e n t ; B r a y e , D o m i n i q u eM M . Y v e s D a l l i e r , P h i l i p p e K r a t t i n g e r , H e r v é M a u r e y , J a c q u e s M é z a r d , J e a n - C l a u d e P e y r o n n e t , B r u n o S i d o , J e a n - F r a n ç o i s V o g u e t , vi c e - p r é s i d e n t s u f f e t , P i e r r e - Y v e s C o l l o mb a t , ; M M . F r a n ç o i s - N o ë l Bs e c r é t a i r e s a y l e t , M ; J . B e a n - M i c h e l M me M a r i e - F r a n c e B e a u f i l s , M M . C l a u d e B e l o t, i e r r e P- D é b a t , é r i t BC l a u d e e r n a r d - R e y mo n d ,B M me M a r i e - T h é r è s e B r u g u i è r e , M M . G é r a r d C o l l o mb , J e a n - P a t r i c k C o u r t o i s , Y v e s D a u d i g n y , Y v e s D é t r a i g n e , É r i c D o l i g é , M me J a c q u e l i n e G o u r a u l t , M M . C h a r l e s G u e n é , D i d i e r G u i l l a u me , P i e r r e H é r i s s o n , E d mo n d H e r v é , P i e r r e J a r l i e r , C l a u d e J e a n n e r o t , A n t o i n e L e f è v r e , R o l a n d d u L u a r t , J e a n - J a c q u e s M i r a s s o u , R é my P o i n t e r e a u , F r a n ç o i s R e b s a me n , B r u n o R e t a i l l e a u , R e n é V e s t r i , M me D o mi n i q u e V o y n e t.
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SOMMAIRE
INTRODUCTION....5.....................................................................................................................
PROPOSITIONS...........................7................................................................................................
I. UN PARI DIFFICILE, RELEVÉ AVEC SUCCÈS PAR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES...................................................................11................................................
A. UNE VÉRITABLE GAGEURE POUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES .................. 111. Des conditions initiales particulièrement difficiles.................................................................. 11a)Uncontextededoubledéfiance..........................................................................................11(1) Les craintes des personnels....11.............................................................................................(2) Les inquiétudes des collectivités daccueil1.2...........................................................................b)Unepréparationinsuffisante...............................................................................................13(1) Un long cheminement juridique......................31....................................................................(2) Un périmètre financier imprécis.....................51.....................................................................2. Un processus parsemé dobstacles....................................5.....................1.................................a)Desétatsdeslieuxdéfavorable...........................................................................................16(1) Une procédure biaisée................................................................................................61........(2) Un partage des effectifs forcément inéquitable...................................................................... 17b)Desmodalitésdaccueilspécifiques...................................................................................18(1) Une organisation matérielle délicate................................................................................81....(2) La nécessité de mesures daccompagnement......................................................................... 20c)Desmodesdegestionàadapter..........................................................................................21(1) Le redimensionnement des services de gestion des ressources humaines.................................. 21(2) La découverte de problématiques nouvelles.......................................................................... 22
B.UNPARIENPASSEDÊTREGAGNÉ....................................................................................231. Une opération bénéfique pour les personnels intégrés............................................................ 24a) Un exercice du droit doption massivement favorable à la fonction publique territoriale...........................................................................................................................24(1) Les personnels de léducation TOS................................24......................................................(2) Les personnels du ministère de lÉquipement........................................................................ 25(3) Les autres transferts...........................................................................................27................b) Une amélioration densemble de la situation des personnels............................................... 30(1) Les aspects matériels.......................................................................3..1................................(2) Un nouveau type de relations avec leurs employeurs.............................................................. 322. La démonstration par les collectivités territoriales de leur « savoir faire »............................ 33a)Laréactivitédescollectivitésterritoriales...........................................................................34(1) Les atouts de la gestion de proximité.........................................................................34..........(2) Des résultats immédiats35.....................................................................................................b) Une amélioration indéniable du service public local ........................................................... 36(1) La recherche dune meilleure adéquation des ressources aux besoins....................................... 36(2) Un meilleur service rendu aux citoyens...........................36.....................................................
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II. DES TRANSFERTS DONT LES VÉRITABLES ENJEUX SONT A VENIR....................... 39
A. RÉUSSIR SUR LE LONG TERME LA GESTION STRUCTURELLE DES PERSONNELS..........................................................................................................................391. Assurer une gestion dynamique des carrières des personnels.................................................. 39a) Les contraintes liées aux cadres demploi spécifiques......................................................... 39(1) Le plafonnement des carrières.40............................................................................................(2) Les limites à la mobilité........04.............................................................................................b)Denouvellesattentesdelapartdespersonnels...................................................................41(1) La formation........................14.............................................................................................(2) Le reclassement................................................24................................................................2. Des défis majeurs pour les collectivités territoriales............................................................... 42a)Latransformationdesadministrationslocales.....................................................................42(1) Un impact profond sur lensemble des services..................................................................... 42(2) Une culture collective à construire................34......................................................................b)Desquestionsessentiellesnonréglées................................................................................43(1) Les impasses de la double autorité3..4.....................................................................................(2) Lexistence de doublons avec les effectifs de lÉtat............................................................... 45
B. DÉGAGER LES MOYENS FINANCIERS NÉCESSAIRES POUR ÉVITER QUE CES TRANSFERTS NE DEVIENNENT « DES BOMBES À RETARDEMENT » .......................... 471. Un bilan financier largement sous-évalué48...............................................................................a) Un dispositif de compensation financière insatisfaisant ...................................................... 49(1) Malgré des garanties initiales fortes...49..............................................................................(2) ...une compensation très en-dessous des charges réelles......................................................... 49b) Des transferts structurellement inflationnistes .................................................................... 54(1) Les exigences du service public de proximité........................................................................ 54(2) Lexemple du forfait dexternat................................................................55...........................2. Des perspectives alarmantes................................................................65...................................a) La poursuite des mouvements transferts sans cohérence densemble .................................. 56(1) Le « ratage » des MDPH65....................................................................................................(2) Les errements du transfert des parcs de léquipement............................................................. 59b)Lesdérivesfinancièresinéluctables....................................................................................61(1) Les transferts « sournois »................................61..................................................................(2) Dans un contexte très dégradé pour les finances locales......................................................... 62
CONCLUSION....................................................36..........................................................................
ANNEXES.....................................................................67.................................................................
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INTRODUCTION Les transferts de personnels sont un des volets majeurs de la mise en place dune organisation réellement décentralisée de notre République dont la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a posé le principe. Ces opérations constituent un véritable « marqueur » des progrès dans la réalisation de cet objectif. Inscrits dans la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales en conséquence des transferts de compétences1quelle prévoyait et concernant quelque 133 000 emplois2, les mouvements de personnels de lActe II de la décentralisation sont en passe de sachever. La Délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation a souhaité en faire une évaluation au terme des cinq années de leur mise ne uvre. Le présent rapport sinscrit dans le cadre dun ensemble de réflexions sur le thème général des relations entre lEtat et les collectivités territoriales, qui a donné lieu à plusieurs débats et publications de votre Délégation3. Il convient de rappeler que, dès 2006, l'Observatoire de la décentralisation, qui a précédé la Délégation, sétait saisi de la question centrale du transfert des personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) et de celui des personnels des directions départementales de l'équipement (DDE)4, représentant à eux seuls 95 % des effectifs concernés. Cette initiative répondait aux très vives inquiétudes qui sétaient exprimées chez les élus et les personnels, quant à ces deux mouvements de personnels ayant en commun leur ampleur et leur complexité. Fin 2010, un nouveau bilan des mouvements effectifs des personnels simpose. Du côté ministériel, lheure est aujourdhui aux satisfécits sur ce qui est présenté, de toutes parts, comme un« pari réussi». Lorsquon se remémore le contexte, pour le moins difficile, de la mise en route de ces opérations, le changement est radical. Vos rapporteurs ont jugé quil était dabord indispensable de cerner les raisons dune telle évolution et de rendre en quelque sorte à «César ce qui appartient à César» dans ce pari qui était loin dêtre gagné davance.
1 Lesdocuments de travail du Sénat n° CT 04-3(2003-2004) loi n° 2004-809 du 13 août « La 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (2003-2004) ». 2 Emplois en équivalent temps plein (ETP). 3 Rapports de MM. Yves Krattinger et Roland du Luartde M. Yves Daudigny et, à venir, de ; Mme Jacqueline Gourault et M. Didier Guillaume. 4 Observatoiredécentralisation « Transferts des personnels TOS et DDE », Rapport n° 62 de la (2006-2007) de M. Eric Doligé.
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Par ailleurs, ils ont tenté détablir un bilan tant qualitatif que quantitatif de ces mouvements. En auditionnant les acteurs de ces opérations, vos rapporteurs ont mis au jour une réalité moins idyllique et, pour tout dire, beaucoup plus préoccupante pour lavenir que le discours ambiant pourrait le faire penser. Compte tenudes enjeux humains,vos rapporteurs ontdabord examiné la situation du point de vue des personnels concernés et de leurs motivations. Sous langle des collectivités territoriales, ils ont abordé le panorama très contrasté de limpact, considérable en réalité, des transferts sur le fonctionnement des services locaux. Au vu de leurs observations, ils ont souhaité émettre des propositions tant pour les transferts déjà réalisés ou en cours que pour les futurs transferts qui ne manqueront pas de venir parachever lorganisation décentralisée prévue par notre Constitution.
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PROPOSITIONS
Vos rapporteurs ont élaboré un certain nombre de recommandations, dans un double objectif : Corriger les dysfonctionnements dans le dispositif des transferts constatés intervenus depuis la loi LRL du 13 août 2004 ; Tenter dedéfinir uneméthodologie dans léventualité de nouveaux transferts de personnels.
I - POUR LES TRANSFERTS DE PERSONNELS DÉJÀ RÉALISÉS A.ALE CADRE ET LES MODES DE GESTION DE CES PERSONNELSJUSTER 1. Remettre en question les cadres demploi spécifiques
Les cadres spécifiques demploi ont été mis en place pour répondre aux craintes des agents quant au maintien de leurs droits acquis. Aujourdhui, ils se révèlent comme un frein à leur mobilité et à leur déroulement de carrière. Ils sont un obstacle à laffectation vers dautres services territoriaux et à la construction dun sentiment dappartenance à la collectivité employeur.
Actuellement, une évolution des mentalités au sein des personnels concernés et de leurs représentants est perceptible. La logique de la décentralisation, désormais, va vers une suppression de ces cadres par une intégration dans les cadres existants de la fonction publique territoriale.
2. Supprimer les situations de double hiérarchie
Cest lune des difficultés majeures du système actuel car la double autorité génère de multiples inconvénients : elle introduit une confusion sur les prérogatives de chaque autorité ; pour leur part, les agents et les gestionnaires sont tentés de jouer sur cette dichotomie en fonction de leur intérêt du moment, doù un climat de suspicion, des difficultés de communication et des dysfonctionnements préjudiciables. Elle est source de mécontentement et de disparités.
La solution est de choisir entre lune ou lautre autorité. Pour les TOS, il sagirait de transférer les gestionnaires des agents concernés (TOS), à savoir les gestionnaires (collèges) ou les intendants (lycées) et leurs collaborateurs, sous lautorité unique de lexécutif local.
3. Élargir les possibilités de mobilité des personnels
Au-delà des aspects statutaires (cadres spécifiques), la mobilité est limitée par lappartenance à une collectivité plutôt quà une autre.
Le développement de bourses demploi au niveau régional pourrait ouvrir à la fois les possibilités de mobilité et de reclassements qui sont des problématiques croissantes pour les personnels concernés.
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4. Permettre des adaptations règlementaires
Les autorités locales doivent pouvoir adapter leurs modes de gestion aux spécificités locales.
La question est particulièrement dactualité sur les parcs déquipement et lorganisation des équipes pour la viabilité hivernale. Une procédure uniforme apparaît inadéquate au regard des réalités des territoires.
Cette question devrait pouvoir être examinée par la Commission consultative dévaluation des normes (CCEN) et autorisée par voie législative.
B.REN PROFONDEUR LE VOLET FINANCIER DES TRANSFERTSEVOIR 5. Établir un bilan complet des dépenses non compensées
De lavis unanime, le coût des transferts na été que très partiellement compensé, la référence étant les dépenses de lEtat au jour du transfert, sans tenir compte du coût réel de prise en charge pour les collectivités.
En outre, lécart se creuse au fil du temps, avec un véritable « effet de ciseaux » entre les recettes transférées et lensemble des dépenses induites par ces transferts.
Il est donc devenu indispensable détablir le vrai bilan financier détaillé et sincère afin que la réalité de ces transferts de charges soit établie et, si possible, prise en compte. Un tel dispositif dévaluation avait été envisagé initialement dans la loi Libertés et responsabilités locales de 2004, mais supprimé au moment de ladoption de ce texte.
6. Diversifier les instruments dévaluation
Le débat sur la compensation de forfait dexternat prouve que des instruments dévaluation incontestables font défaut.
Il faut que les collectivités puissent, sur la base de leurs propres évaluations, enquêtes, analyses et bilans, obtenir une appréciation plus sincère et équitable de leurs charges réelles, avec les spécificités locales constatées, le cas échéant, et non sur la base dune moyenne nationale abstraite.
7. Élargir le rôle de la CCEC aux nouveaux transferts
La Commission consultative dévaluation des charges (CCEC) a rempli le rôle que lui avait confié le législateur. Elle a pu, à maintes reprises, faire prévaloir les arguments de la « parité élus », comme le montre le rapport dactivité 2005-2009.
Mais ses compétences ont été délimitées par la loi du 13 août 2004 et il conviendrait désormais de les élargir à la compensation des charges nouvelles : compensations de certaines formations sanitaires pour les régions (ambulanciers, infirmiers, etc.), réformes affectant les diplômes sociaux (DEEJE, DEETS, DEASS), réforme de la protection juridique des majeurs
8. Lancer une évaluation prospective des effets induits à moyen et long terme
Ce débat devrait être engagé avec les associations délus, par exemple au niveau de la Conférence nationale des exécutifs. Une telle évaluation serait nécessaire, en particulier pour les régimes de retraites concernés (CNRACL) sur la base des caractéristiques démographiques des personnels.
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II - POUR LES FUTURS TRANSFERTS A.DÉFINIR UNE MÉTHODOLOGIE DE MISE EN UVRE DES TRANSFERTS DE PERSONNELS
9. Organiser une réflexion préalable sur le partage des compétences au niveau local entre lÉtat et les collectivités Il ressort des auditions réalisées que lÉtat na pas engagé une réflexion préalable sur le partage des compétences au niveau territorial. Aucune évaluation financière partagée nen a été faite.
Il convient de clarifier les responsabilités de gestion pour éviter les nombreux doublons pointés par la Cour des Comptes dans son rapport « La conduite par lÉtat de la décentralisation » (2009).
10. Prévoir un calendrier resserré Les procédures de transferts sont généralement jugées trop longues. La situation actuelle des parcs déquipement est particulièrement révélatrice de la désorganisation induite par la période intermédiaire des transferts, créant une véritable « rupture de la chaîne hiérarchique » dans les services.
Le transfert des personnels des DDE, en revanche, est souvent pris en exemple pour avoir été mieux préparé et réalisé dans les délais. Ce précédent pourrait être pris en référence. Par ailleurs, la durée du droit doption devrait être réexaminée, de même que la publication des décrets dapplication accélérée.
11. Réaliser des états des lieux des emplois à transférer plus sincères Les états des lieux des effectifs, ainsi que le périmètre des transferts, ont jusquici été strictement encadrés par lÉtat et les collectivités territoriales et nont pas toujours été en mesure de faire valoir leur avis.
A lavenir, les procédures devraient être davantage contradictoires en incluant systématiquement les postes dencadrement et les services supports (gestion, informatique, logistique), et la nécessité dorganiser léchange dinformations en toute transparence entre les collectivités territoriales et les administrations dÉtat : mise en place de conventions de partage dinformations entre les départements et les autres partenaires uvrant dans le domaine social ; meilleure interopérabilité entre les systèmes dinformation des différents partenaires, etc.
B.PRÉVOIR UN DISPOSITIF VÉRITABLEMENT CONTRADICTOIRE ET AJUSTABLE DE COMPENSATION FINANCIÈRE12. Tenir compte du « passif » Tout nouveau transfert devrait tenir compte des dépenses que lÉtat prenait antérieurement en charge, mais également de celles que lÉtat aurait dû assumer, ainsi que les éléments du « passif » de dépenses non compensées des précédents transferts.
Les conditions destimation dun tel « passif » seraient à préciser avec les instances de concertation nationales (CCEC, Conférence nationale des exécutifs).
