Rapport fait au nom de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois sur l'application des lois au 31 décembre 2011

N° 323

SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012
Enregistré à la Présidence du Sénat le 1er février 2012

RAPPORT
FAIT

au nom de la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois
(1) sur l’application des lois au 31 décembre 2011,
Par M. David ASSOULINE,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. David Assouline, Président ; M. Philippe Bas,
Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Claire-Lise Campion, Isabelle Debré, M. Claude Dilain, Mme Muguette
Dini, M. Ambroise Dupont, Mme Anne-Marie Escoffier, MM. Gaëtan Gorce et Louis Nègre,
Vice-Présidents ; Mme Corinne Bouchoux, MM. Luc Carvounas et Yann Gaillard, secrétaires ;
MM. Philippe Darniche, Robert del Picchia, Mme Catherine Deroche, MM. Félix Desplan, Yves Detraigne,
Pierre Frogier, Patrice Gélard, Mme Dominique Gillot, MM. Pierre Hérisson, Jean-Jacques Hyest, Claude
Jeannerot, Philippe Kaltenbach, Marc Laménie, Jacques Legendre, Jean-Claude Lenoir, Jacques-Bernard
Magner, Jacques Mézard, Jean-Pierre Michel, Mme Isabelle Pasquet, MM. Jean-Claude Peyronnet, Gérard
Roche, Yves Rome, Mme Laurence Rossignol, MM. François Trucy et René Vandierendonck - 3 -
SOMMAIRE
Pages
AVANT-PROPOS......................................................................................................................... 7
ÈMEXIII LÉGISLATURE (2007-2012) - ANNÉE PARLEMENTAIRE 2010-2011..................... 11
PREMIÈRE PARTIE : LA MISE EN APPLICATION DES LOIS EN CHIFFRES ................ 19
ÈMEI. LE SUIVI RÉGLEMENTAIRE, OPÉRÉ PENDANT LA XIII LÉGISLATURE,
DES LOIS PROMULGUÉES DURANT CETTE LÉGISLATURE ...................................... 23
A. 202 LOIS DÉFINITIVEMENT ADOPTÉES PAR LE PARLEMENT ONT ÉTÉ
ÈMEPROMULGUÉES AU COURS DE LA XIII LEGISLATURE............................................... 23
B. LA MISE EN APPLICATION DES LOIS PROMULGUÉES AU COURS DE LA
ÈMEXIII LEGISLATURE ............................................................................................................ 23
C. SUR LES 131 LOIS APPELANT DES MESURES RÉGLEMENTAIRES, 77 (58 %)
ÉTAIENT TOTALEMENT MISES EN APPLICATION AU 31 DÉCEMBRE 2011,
49 (37 %) ÉTAIENT PARTIELLEMENT MISES EN APPLICATION ..................................... 25
D. LOIS EXAMINÉES SELON LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE ................................................. 28
E. DÉLAIS DE PUBLICATION DES TEXTES RÉGLEMENTAIRES PRÉVUS ET NON
PREVUS.................................................................................................................................... 35
F. PUBLICATION, SELON LEUR ORIGINE, DES MESURES D’APPLICATION
PRÉVUES PAR LES LOIS PROMULGUÉES DE 2007 A 2011 : LE SUIVI
RÉGLEMENTAIRE DES AMENDEMENTS DU SÉNAT SE SITUE DANS UNE
MOYENNE ÉLEVÉE ................................................................................................................ 36
G. UN TAUX ALARMANT D'ABSENCE DE DÉPÔTS DE RAPPORTS DU
GOUVERNEMENT AU PARLEMENT .................................................................................... 37
II. MISE EN APPLICATION, AU 31 DÉCEMBRE 2011, DES LOIS ADOPTÉES
DÉFINITIVEMENT AU COURS DE LA SESSION ORDINAIRE DE L’ANNÉE
ERPARLEMENTAIRE 2010-2011 (1 OCTOBRE 2010-30 JUIN 2011) ................................. 37
A. SUR 48 LOIS, 15 NE PRESCRIVENT AUCUN TEXTE D’APPLICATION............................. 37
B. LA MISE EN APPLICATION DES LOIS ADOPTÉES DÉFINITIVEMENT AU
COURS DE LA SESSION ORDINAIRE DE L’ANNÉE PARLEMENTAIRE 2010-
2011........................................................................................................................................... 40
C. AU 31 DÉCEMBRE 2011, SUR LES 33 LOIS APPELANT DES MESURES
RÉGLEMENTAIRES, 8 (24 %) ÉTAIENT TOTALEMENT MISES EN
APPLICATION, 21 (64 %) L’ETAIENT PARTIELLEMENT................................................... 43
D. DIMINUTION DU NOMBRE DE MESURES RÉGLEMENTAIRES PRESCRITES
PAR LE LÉGISLATEUR ET PROGRESSION DE LEUR TAUX DE PUBLICATION ........... 49
E. ALLONGEMENT DES DÉLAIS DE PUBLICATION DES TEXTES
RÉGLEMENTAIRES PRÉVUS ET PARUS.............................................................................. 55- 4 -
F. LOIS EXAMINÉES SELON LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE : QUELLE INCIDENCE
SUR LEUR MISE EN APPLICATION ? ................................................................................... 59
G. PUBLICATION, SELON LEUR ORIGINE, DES MESURES D’APPLICATION
PRÉVUES PAR LES LOIS PROMULGUÉES EN 2010-2011 : SENSIBLE
AMÉLIORATION DU SUIVI RÉGLEMENTAIRE DES AMENDEMENTS DU
SÉNAT ...................................................................................................................................... 63
III. MISE EN APPLICATION DES LOIS PROMULGUÉES DEPUIS 1981 : LES
LOIS RÉCENTES PRIVILÉGIÉES ....................................................................................... 64
A. SUR LES 1 677 LOIS PROMULGUÉES DEPUIS JUIN 1981, 261 SONT EN
ATTENTE DE SUIVI RÉGLEMENTAIRE............................................................................... 65
B. LE SUIVI RÉGLEMENTAIRE, OPÉRÉ EN 2010-2011, DES LOIS ANTÉRIEURES À
CETTE ANNÉE PARLEMENTAIRE........................................................................................ 68
ÈMEC. LE SUIVI RÉGLEMENTAIRE OPÉRÉ PENDANT LA XIII LÉGISLATURE DES
LOIS PROMULGUÉES AU COURS DES LÉGISLATURES PRÉCÉDENTES........................ 74
SECONDE PARTIE : OBSERVATIONS DES COMMISSIONS PERMANENTES................ 75
I. UN BILAN NETTEMENT POSITIF 76
II. UN SUIVI RÉGLEMENTAIRE ENCORE PERFECTIBLE................................................. 79
III. UNE TROP LENTE RÉSORPTION DU NOMBRE DE LOIS EN ATTENTE DE
MESURES RÉGLEMENTAIRES........................................................................................... 82
IV. LE SUIVI DE LA PUBLICATION DE MESURES PRESCRITES PAR DES
INITIATIVES PARLEMENTAIRES ..................................................................................... 89
V. L'IMPACT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE ................................................................. 92
VI. LE CONTRÔLE DES COMMISSIONS PERMANENTES SUR LA MISE EN
APPLICATION DES LOIS ..................................................................................................... 93
VII. LA LENTE ÉLABORATION DES RAPPORTS DEMANDÉS AU
GOUVERNEMENT PAR LE LÉGISLATEUR...................................................................... 95
VIII. LES PROPOSITIONS D’AMÉLIORATION DE LA COMMISSION POUR LE
CONTRÔLE DE L’APPLICATION DES LOIS .................................................................... 98
A. LES SUGGESTIONS DES COMMISSIONS PERMANENTES................................................. 98
B. LES PROPOSITIONS D’AMÉLIORATION DE LA COMMISSION SÉNATORIALE
POUR LE CONTRÔLE DE L'APPLICATION DES LOIS ........................................................ 99
LEXIQUE .......................................................................................................................................103
ANNEXE N° 1 - INSTRUCTION GÉNÉRALE DU BUREAU INSTITUANT LA
COMMISSION SÉNATORIALE POUR LE CONTRÔLE DE L’APPLICATION DES
LOIS...............................................................................................................................................105- 5 -
ANNEXE N° 2 - OBSERVATIONS DES PRÉSIDENTS DE COMMISSION SUR LA
MISE EN APPLICATION DES LOIS AU COURS DE L’ANNÉE
PARLEMENTAIRE 2010-2011 Extraits des « Comptes rendus des commissions » ..................107
ANNEXE N° 3 - AUDITION DE M. SERGE LASVIGNES, SECRÉTAIRE
GÉNÉRAL DU GOUVERNEMENT Extrait des « Comptes rendus des commissions »............130
ANNEXE N° 4 - COMMISSION SÉNATORIALE POUR LE CONTRÔLE DE
L’APPLICATION DES LOIS EXAMEN DU RAPPORT ANNUEL SUR LE
CONTRÔLE DE L’APPLICATION DES LOIS Extrait des « Comptes rendus des
commissions » ................................................................................................................................140
ANNEXE N° 5 - TEXTES RÉGLEMENTAIRES RELATIFS À LA MISE EN
APPLICATION DES LOIS ..........................................................................................................147
I. CIRCULAIRE DU 29 FÉVRIER 2008 RELATIVE À L’APPLICATION DES LOIS...........147
II. CIRCULAIRE DU 7 JUILLET 2011 RELATIVE À LA QUALITÉ DU DROIT ................149
ÈMEANNEXE N° 6 - XIII LÉGISLATURE - BILAN GOUVERNEMENTAL DE LA
MISE EN APPLICATION DES LOIS AU 31 DECEMBRE 2011 (TAUX DE MISE
EREN APPLICATION DES LOIS PUBLIÉES ENTRE LE 1 JUILLET 2007 ET LE
31 DÉCEMBRE 2011).................................................................................