Réflexions sur l'amélioration de l'accès à la justice par la mise en place d'un guichet unique de greffe et la simplification de juridictions de première instance : rapport à M. le garde des sceaux, Ministre de la justice

Monsieur le Premier Président,
Le gouvernement a adopté, lors de la réunion du comité interministériel
pour la réforme de l’Etat du 29 mai 1996, un ensemble d’orientations et de décisions qui
doivent contribuer à rendre l’Etat plus simple, plus proche des citoyens et plus efficace.
Dans ce cadre s’inscrit une première série de mesures qui relèvent de la pleine
responsabilité du ministère de la Justice et qui portent notamment sur l’étude de la
simplification de l’organisation des juridictions de première instance et sur une amélioration
de l’accès à la justice.
A cet effet et s’agissant de la simplification de l’organisation des juridictions
de première instance, il est apparu qu’une telle étude devrait plus particulièrement porter sur
l’examen de la possibilité d’une unification du fonctionnement des juridictions de première
instance afin de gérer de manière plus globale et plus souple l’organisation, l’activité et les
moyens de ces juridictions.
Par ailleurs, les règles de procédure permettant d’introduire une action en
justice étant souvent perçues comme complexes, l’institution d’un guichet unique de greffe
serait de nature à faciliter l’accès à la justice du citoyen.
Cette création qui permettrait au justiciable de s’adresser à la juridiction la plus
proche de son domicile, à charge pour celle-ci de transmettre la demande au tribunal
compétent, implique d’étudier la délimitation de sa compétence territoriale, de sa compétence
d’attribution ainsi que les modalités de son organisation et les moyens tant humains que
matériels nécessaires à sa mise en oeuvre.
La documentation Française : Réflexions sur l’amélioration de l’accès à la justice par la mise en place d’un guichet unique de greffe et la simplification de juridictions de première instancePour mener ces réflexions, j’ai décidé la création d’un groupe de travail
dont je vous remercie d’avoir accepté la présidence.
Ce groupe sera composé de magistrats et de fonctionnaires des
juridictions et de l’administration centrale ainsi que d’un réprésentant du commissariat à la
réforme de l’Etat et son secrétariat sera assuré par la direction des Services judiciaires.
Il mènera ses travaux dans le cadre des grandes orientations fixées ci-
dessus.
Je vous saurais gré de bien vouloir me remettre votre rapport final pour
le 31 mars 1997 et de prévoir un rapport d’étape pour le 15 février 1997.
Je vous prie de croire, Monsieur le Premier Président, en l’assurance
mes sentiments les meilleurs.de
La documentation Française : Réflexions sur l’amélioration de l’accès à la justice par la mise en place d’un guichet unique de greffe et la simplification de juridictions de première instanceREMERCIEMENTS
Je remercie très vivement tous les Membres du Groupe d’étude qui m’ont
assisté dans ma mission et sans lesquels ce rapport, fruit de nos réflexions communes,
n’aurait pu voir le jour. Ma gratitude va tout particulièrement vers le rapporteur général,
Monique MASSONI, à l’inlassable et souriante activité, aux responsables des deux sous-
groupes, Danièle ENTIOPE pour le Guichet Unique de Greffe et Patrice DAVOST pour la
simplification de l’organisation des juridictions de première instance, ainsi qu’aux rapporteurs
adjoints Michèle SALVAT, Agnès MALDONADO, Raymonde LETOURNEUR-BAFFERT et
Françoise RAJEMAN.
La documentation Française : Réflexions sur l’amélioration de l’accès à la justice par la mise en place d’un guichet unique de greffe et la simplification de juridictions de première instanceEXPLICATION DES ABREVIATIONS UTILISEES
A.P. Administration pénitentiaire
Al. Alinéa
Arr. Arrêté
Art. Article
BAJ. Bureau d’aide juridictionnelle
Bull. Bulletin
C.A. Cour d’appel
C. Cass. Cour de cassation
Circ. Circulaire
C. Civ. Code civil
C.O.J. Code de l’organisationjudiciaire
C. Pén. Code pénal
C.P.H. Conseil de prud’hommes
C.P.P. Code de procédure pénale
C. sécur. Soc. Code de sécurité sociale
C. trav. Code du travail
D. Décret
G.U.G. Guichet unique de greffe
J.A.F. Juge affaires familiales
J.E.X. Juge exécution
L. Loi
Liv. Livre
MJD. Maison de Justice et du Droit
N.C.P.C Nouveau code de procédure civile
N˚. Numéro
P.J.J. Protectionjudiciaire de lajeunesse
S.J. Services judiciaires
T.C. Tribunal de commerce
TGI de grande instance
TI Tribunal d’instance
TPI de première instance
S.A.R. Service administratif régional
S. Et suivants
La documentation Française : Réflexions sur l’amélioration de l’accès à la justice par la mise en place d’un guichet unique de greffe et la simplification de juridictions de première instanceINTRODUCTION
Parmi les nombreuses critiques faites à l’institution judiciaire, celle portant sur son
incapacité à s’adapter à une demande de justice en plein développement est sans doute
la plus vive.
On peut y répondre par une augmentation des moyens. C’est sûrement
indispensable, mais sans doute insuffisant. Le corps judiciaire ne peut, notamment
d’année en année, ne cesser de s’accroître. Toute solution proposée en ce domaine doit
passer par une redéfinition préalable des missions du juge et par une adaptation des
structures judiciaires aux impératifs contemporains.
Sur ce plan, et particulièrement sur celui de la répartition géographique des
juridictions non spécialisées que sont les tribunaux de grande instance et les tribunaux
d’instance, des conceptions en forte opposition, ont mené l’institution judiciaire dans une
impasse. Quelques données historiques suffisent à mettre en exergue une polémique qui
a contraint l’Institution à un immobilisme certain.
La Révolution ayant entrepris d’établir, en France, une Justice d’Etat unifiée et
laïque, c’est la loi sur l’organisation judiciaire des 16 et 24 août 1790, remplacée sous le
Consulat par la loi du 27 Ventôse An VIII, qui a fixé les bases de l’organisation actuelle
des juridictions.
L’organisationjudiciaire, décidée par l’Assemblée Constituante, formait un édifice
pyramidal que couronnait le Tribunal de Cassation créé par les lois des 27 novembre et
1er décembre 1790 pour assurer l’unité de l’interprétation des lois dans un pays où le droit
devait être désormais unifié.
L’organisation des juridictions de droit commun comprenait à la base desjuges de
paix dont, la Constituante avait, afin de favoriser la fraternité et les bons rapports entre
les citoyens, selon l’idéologie révolutionnaire, souhaité qu’ils fussent des juges
essentiellement conciliateurs.
Des tribunaux de district comportant cinqjuges étaient établis dans les 545 districts
qui composaient alors la France. Ces tribunaux étaient, tout à la fois, juridictions de
première instance et juridictions d’appel en application du principe de l’appel circulaire
selon lequel il pouvait être fait appel d’un jugement d’un tribunal de district auprès d’un
tribunal voisin.
La documentation Française : Réflexions sur l’amélioration de l’accès à la justice par la mise en place d’un guichet unique de greffe et la simplification de juridictions de première instanceSi ce système judiciaire parut un moment compromis par les initiatives de la
Convention, le Directoire, le Consulat et enfin, l’Empire, devaient confirmer et stabiliser
l’oeuvre de la Constituante. Le remplacement des tribunaux de district par des tribunaux
d’arrondissement, la création de 27 tribunaux d’appel qui prendront, sous l’Empire, le nom
de cours d’appel, ont consacré l’aboutissement de l’évolution initiée en 1789.
L’organisation judiciaire ainsi édifiée devait perdurer pendant un siècle sans
modification importante.
A la fin de la première guerre mondiale à la fois pour des raisons politiques et
fait de l’inadaptation de l’organisation des juridictions àfinancières, mais également du
la société française, à l’économie du pays et au progrès social, l’organisationjudiciaire
a fait l’objet de plusieurs réformes dont la mise en oeuvre ne fut toutefois, jusqu’en 1958,
pas couronnée de succès.
Ainsi, dès 1919, le Parlement réduisit le personnel des tribunaux les moins
importants qui ne comportèrent plus, en dehors du Procureur de la République, qu’un
Président et un juge chargé de l’instruction. Cette réduction de l’effectifdes tribunaux les
à la délégation d’un juge, magistrat desplus modestes rendait indispensable le recours
d’unjuge de paix, ce qui limitait l’efficacité de la justice etcours et tribunaux, ou même,
faisait obstacle