Services publics en réseau : perspectives de concurrence et nouvelles régulations : rapport du groupe présidé par Jean Bergougnoux ; Luc Baumstark, Nicole Jestin-Fleury ; Commissariat général du plan

COMMISSARIAT GENERAL DU PLAN
Services publics en réseau : perspectives de
concurrence et nouvelles régulations
Par Jean Bergougnoux
Président du groupe de travail
Président d'honneur de la SNCF
Directeur général honoraire d'EDF
Avril 2000AVANT PROPOS
par Jean Michel Charpin
Commissaire au Plan
Les évolutions en cours dans les services publics en réseau
(télécommunications, électricité, gaz, chemin de fer, postes…) ne relèvent pas
d’une déréglementation, encore moins d’une dérégulation. Bien au contraire,
elles représentent une ambitieuse construction de nouvelles régulations
publiques, qui traduisent une modification des formes d’intervention de l’État
dans un contexte profondément renouvelé.
Encore récemment, les secteurs en cause étaient organisés selon un schéma
simple : la plus grande partie de l’activité était assurée par un monopole public.
L’État opérait de façon plus ou moins explicite des compromis entre son intérêt
d’actionnaire et les intérêts publics dont il a la charge. Ce modèle a été
confronté dans les années 1980 à des changements technologiques rapides, à
une compétition internationale accrue entre des entreprises pour qui l’énergie, le
transport ou les communications sont des facteurs de production, et à des
insatisfactions de certains usagers. Une organisation laissant place à la
concurrence entre fournisseurs de services est apparue plus pertinente. Elle a été
adoptée par plusieurs pays d’Amérique et d’Europe du Nord, puis diffusée dans
l’Union européenne par une série de directives communautaires.
Cette organisation nouvelle implique de la part des États un double effort.
D’une part, l’État doit apprendre à se plier, en tant qu’actionnaire, aux règles
d’une concurrence équitable. D’autre part, il doit garantir le bon
accomplissement des missions de service public. Les changements sont rapides,
7 -et aucun pays n’a intérêt à prendre du retard par rapport aux autres : c’est lors de
l’introduction de la concurrence que se conquièrent souvent des positions
durables.
Quelles formes institutionnelles et procédurales mettre en place pour réussir ? À
quelle aune mesurer le succès ? Comment moderniser la fonction de l’État-
actionnaire ? Telles étaient les trois questions adressées au groupe présidé par
Jean Bergougnoux, qui rassemblait administrations, entreprises publiques et
privées, partenaires sociaux et experts. La méthode qu’il a retenue procède d’un
pragmatisme novateur. On a souvent voulu plaquer sur tous les secteurs une
grille d’analyse issue de l’exemple précurseur des télécommunications. À
rebours de cette simplification, le groupe a d’abord étudié chaque domaine dans
ses particularités techniques et économiques, s’efforçant en même temps à une
prospective européenne. Dans un second temps, il a tenté, là où c’était possible,
de tirer des conclusions de portée générale.
Cette approche a nécessité un travail considérable. Je tiens à remercier tous les
membres du groupe pour leur importante contribution, ainsi que l’équipe
formée par le président, par Michel Matheu, et par les rapporteurs
Luc Baumstark et Nicole Jestin-Fleury.
Le rapport de Jean Bergougnoux porte loin le regard. C’est d’autant plus justifié
que les évolutions récentes ont été beaucoup plus rapides que ce qui avait été
anticipé par la plupart des observateurs et des acteurs. Ce faisant, il peut par
moments susciter une impression de télescopage des horizons. Dans le secteur
électrique, personne n’envisage l’extension immédiate de la concurrence à tous
les consommateurs. Pour le chemin de fer, il n’existe aujourd’hui aucune
« autorité de régulation » et la mise aux enchères des sillons n’est pas pour
demain. Certains changements devront cependant être imprimés rapidement :
mettre en place des procédures d’allocation des ressources rares et de fixation
des tarifs, renseigner des indicateurs de suivi des réformes et des performances
des opérateurs, moderniser le pilotage des entreprises publiques. Chaque secteur
avancera à un rythme et suivant des modalités qui lui seront propres.
Le débat sur les services publics en réseau a longtemps porté sur les principes. Il
en va autrement aujourd’hui : dans le rapport du groupe présidé par
Jean Bergougnoux, il est surtout question de méthodes et d’instruments. Ce
n’est pas moins important : le système qui sera mis en place aura des
conséquences fortes sur la qualité des prestations de service public, les
performances des opérateurs français, anciens et nouveaux, et la compétitivité
des entreprises utilisatrices. L’avenir du service public en dépend. La place de
l’économie française en Europe en sera durablement influencée. 9 -SOMMAIRE
INTRODUCTION par Jean Bergougnoux......................................... 19
LE SECTEUR ÉLECTRIQUE.......................................................... 31
1. Les facteurs déterminants de l’organisation
des systèmes électriques............................................................ 35
1.1. Des conditions favorables à l’apparition
de puissants monopoles intégrés ...........................................................35
1.2. Jusqu’au milieu des années 1980,
des variations sur un modèle dominant..................................................36
1.3. La remise en cause des formes traditionnelles
d’organisation du secteur ......................................................................37
1.4. À la veille de la directive, une grande variété de modèles en Europe .....39
2. Que sera l’Europe électrique de demain ? ............................... 41
2.1. Avant la directive : un système européen plus coopératif
que concurrentiel ..................................................................................41
2.2. La directive ou comment construire un marché européen
réellement intégré et concurrentiel ?......................................................43
2.3. Avant même l’achèvement de la transposition,
une concurrence vive mais désordonnée................................................46
2.4. Vers un marché européen de l’électricité intégré et bien structuré..........47
2.5. Des baisses de prix qui profiteront aux éligibles
puis, sans doute, à l’ensemble des consommateurs ................................523. Les enjeux d’une nouvelle régulation
du secteur électrique français....................................................54
3.1. Permettre aux consommateurs français d’accéder
à une électricité compétitive..................................................................55
3.2. Actualiser les concepts de base du service public ..................................57
3.3. Permettre aux opérateurs français de faire valoir leurs atouts
dans la concurrence ..............................................................................61
3.4. Comment s’assurer de l’absence de « subventions croisées »
entre consommateurs ? .........................................................................64
3.5. Une politique énergétique nationale est elle compatible
avec l’ouverture des marchés ? .............................................................66
4. Quels instruments pour quelle régulation ?..............................67
4.1. Une donnée majeure : l’intégration du futur marché européen...............67
4.2. Articuler les instruments de régulation,
tant à l’échelle nationale qu’à l’échelle européenne...............................68
4.3. Le gestionnaire de réseau, à la base de l’organisation du marché
et de l’ouverture sur l’Europe................................................................69
4.4. Mettre en place un régulateur dont l’indépendance
fondera la légitimité..............................................................................71
LE SECTEUR GAZ............................................................................73
1. Les déterminants de l’organisation de l’industrie gazière .......76
1.1. Des caractéristiques spécifiques au gaz
pèsent sur l’organisation de son industrie......................................