Rapport d'information déposé (...) par la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire sur la recevabilité financière des initiatives parlementaires

° N 4392

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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIÈME LÉGISLATURE


Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 21 février 2012







RAPPORT D’INFORMATION


DÉPOSÉ


en application de l’article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE


sur

la recevabilité financière des initiatives parlementaires


ET PRÉSENTÉ

PAR M. JÉRÔME CAHUZAC,


Président de la commission des Finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire.

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PRÉFACE
Six ans après la publication, par Pierre Méhaignerie, peu avant la fin de
ème la XII législature, du sixième rapport sur la recevabilité financière des initiatives
parlementaires, l’actuel président de la commission des Finances, Jérôme
Cahuzac, propose une nouvelle synthèse sur un sujet qui, pour austère et complexe
qu’il puisse paraître, ne cesse d’intéresser vivement tous les députés.
èmeEn effet, au cours de cette XIII législature, le débat constitutionnel qui
s’est déroulé en 2008 a notamment donné lieu à un échange d’arguments sur la
pertinence de la disposition qui encadre la recevabilité financière des initiatives
parlementaires, l’article 40 de la Constitution ; ce débat n’a toutefois pas conduit à
sa modification.
En revanche, certaines règles nouvelles, relatives à la discussion en séance
publique de la plupart des projets de loi dans le texte adopté en commission ou
ouvrant de nouvelles possibilités d’inscription à l’ordre du jour de propositions de
loi, devaient avoir une incidence sur les procédures liées à la recevabilité
financière d’amendements et de propositions au stade de leur examen par les
commissions saisies au fond : le Règlement de notre assemblée, qui a été
profondément remanié par la résolution du 27 mai 2009, a donc procédé à
quelques aménagements.
Quant à la nouvelle disposition du Règlement qui tend à ce que le
président de la commission des Finances soit désormais le membre d’un groupe
s’étant déclaré d’opposition, elle n’a pas contrarié la coutume, bien établie, qui
veut que, par délégation, le Président de l’Assemblée lui confie l’examen de la
recevabilité des amendements parlementaires : en effet, ses décisions, découlant
de l’analyse des amendements et propositions de loi au regard des principes de
droit posés par la Constitution et les lois organiques relatives aux lois de
finances (LOLF) et de financement de la sécurité sociale (LOLFSS), sont
appliquées de manière objective à tous les députés. Je peux l’attester pour celles
qui ont été prises tant par Jérôme Cahuzac que par son prédécesseur,
Didier Migaud.
À la suite des rapports publiés régulièrement depuis 1971 – car la sphère
publique évolue et des problématiques nouvelles sont apparues – celui-ci, après
avoir fait le point sur les nouveaux modes de procédure introduits depuis 2009,
dresse un état, le plus précis possible, des solutions retenues, dans la continuité
d’une jurisprudence toujours marquée par le souci de préserver l’initiative
parlementaire.


Bernard ACCOYER
Président de l’Assemblée nationale
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SOMMAIRE
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Pages

INTRODUCTION ................................................................................................................. 11
CHAPITRE I : LES PROCÉDURES D’EXAMEN DE LA RECEVABILITÉ FINANCIÈRE .......... 15
I.– QUELLES SONT LES NORMES CONCERNÉES ? .................................................................. 15
A.– LES RÉVISIONS CONSTITUTIONNELLES ....................................................................... 15
B.– LES LOIS ORGANIQUES .............................................................................................. 16
C.– LA LÉGISLATION ORDINAIRE ....................................................................................... 16
1.– Le cas général ...................................................................................................... 16
2.– Lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale .................................. 17
3.– Les lois de programmation et les annexes législatives............................................. 17
D.– LES PROPOSITIONS DE RÉSOLUTION ET LES AUTRES ACTES PARLEMENTAIRES........... 18
II.– À QUEL MOMENT EST APPRÉCIÉE LA RECEVABILITÉ DES PROPOSITIONS DE LOI ?............ 20
A.– AU DÉPÔT, PAR LA DÉLÉGATION DU BUREAU DE L’ASSEMBLÉE NATIONALE .................. 20
B.– APRÈS LE DÉPÔT, SUR SAISINE EXPRESSE ET À TOUT MOMENT, PAR LE PRÉSIDENT
DE LA COMMISSION DES FINANCES ............................................................................. 21
III.– À QUEL MOMENT EST APPRÉCIÉE LA RECEVABILITÉ DES AMENDEMENTS ? ..................... 22
A.– L’APPRÉCIATION DE LA RECEVABILITÉ EN COMMISSION............................................... 22
1.– La compétence de principe des Présidents de commission...................................... 22
2.– La faculté, pour ceux-ci, de consulter le Président de la commission des Finances ... 22
3.– Comme pour les propositions de loi, la possibilité pour tout député de saisir le
Président de la commission des Finances ............................................................... 23
4.– Le cas des commissions mixtes paritaires .............................................................. 24
B.– LA DÉLÉGATION DU CONTRÔLE POUR LA SÉANCE AU PRÉSIDENT DE LA COMMISSION
DES FINANCES ........................................................................................................... 26
CHAPITRE II : LE CADRE GÉNÉRAL DE LA RECEVABILITÉ FINANCIÈRE ........................ 29
I.– À QUI L’ARTICLE 40 S’APPLIQUE-T-IL ?.............................................................................. 29
A.– LES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES : LE CŒUR DU CHAMP DE L’ARTICLE 40 .................. 30
1.– L’État, ses opérateurs et l’essentiel des ODAC ....................................................... 30
2.– Les collectivités territoriales et une grande partie des administrations publiques
locales .................................................................................................................. 33 — 6 —

3.– La quasi-totalité des administrations de sécurité sociale (ASSO).............................. 35
B.– JUSQU’OÙ L’ARTICLE 40 S’APPLIQUE-T-IL DANS LA SPHÈRE PARAPUBLIQUE ? ............... 37
1.– Les structures relevant de l’article 40...................................................................... 38
2.– Les structures ne relevant pas a priori, sauf exception, de l’article 40 ....................... 40
II.– LE CHOIX DE LA BASE DE RÉFÉRENCE POUR L’EXAMEN DE LA RECEVABILITÉ
FINANCIÈRE : LA PRISE EN COMPTE DE LA BASE LA PLUS FAVORABLE À L’INITIATIVE
PARLEMENTAIRE ................................................................................................................. 47
A.– LE CAS GÉNÉRAL : L’APPRÉCIATION DE LA RECEVABILITÉ FINANCIÈRE PAR RAPPORT
AU DROIT EXISTANT.................................................................................................... 48
1.– Le droit existant : référence de principe .................................................................. 48
2.– Un champ large .................................................................................................... 48
B.– LA RÉFÉRENCE AU DROIT PROPOSÉ ........................................................................... 53
1.– Principe général d’application ................................................................................ 53
2.– Le contenu du droit proposé ..........................................................