L'effort de solidarité nationale à l'égard des anciens combattants
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01 mai 2000
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Le rapport permet de détailler les différents aspects liés au traitement des anciens combattants : les pensions et retraites ainsi que l'accueil des retraités, les frais de santé et les soins, l'action sociale par l'intermédiaire de l'ONAC ou des fonds de solidarité et réductions diverses, l'action de mémoire en particulier par les commémorations et monuments historiques. Un point est également fait sur les structures humaines et techniques assurant cette gestion. Plusieurs pistes sont à explorer pour améliorer la solidarité nationale et ce dans le cadre de l'intégration de l'administration des anciens combattants au ministère de la défense : définition du rôle exact de la nouvelle direction de la mémoire et du patrimoine pour l'effort de mémoire, redéfinition du rôle et statut du centre d'études et de recherche sur l'appareillage des handicapés, évolution des deux établissements sous tutelle (Office national des anciens combattants et victimes de guerre et Institution nationale des invalides), révision du code des pensions alimentaires d'invalidité, rapprochement des procédures et outils de maîtrise des régimes d'assurance maladie, mise en place d'un régime propre des risques professionnels pour les militaires et approfondissement des relations Etat-associations.
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COUR DES COMPTES
__________
L'EFFORT DE SOLIDARITÉ NATIONALE A L'ÉGARD DES ANCIENS COMBATTANTS
___________
RAPPORT AU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE SUIVI DES RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, COLLECTIVITÉS ET ORGANISMES INTÉRESSÉS
MAI 2000
SOMMAIRE
DÉLIBÉRÉ INTRODUCTION I Ampleur de l’effort de solidarité II Modalités de l’enquête de la Cour PREMIÈRE PARTIE L’ES PENSIONS, LES RETRAITES ET L ACCUEIL DES RETRAITÉS CHAPITRE I La dette viagère I Les pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre II La retraite du combattant CHAPITRE II La majoration des rentes mutualistes I Le droit à la retraite mutualiste du combattant II Les dossiers gérés par « La France mutualiste » III Les dossiers gérés par « La CARAC » CHAPITRE III Les maisons de repos et de retraite pour les anciens combattants I Les maisons de retraite de l’ONAC II Les établissements gérés par les associations examinées III Les investissements de l’ARPAH CHAPITRE IV Le centre de pensionnaires de l’Institution nationale des invalides I Les prestations assurées II Le prix de journée III Perspectives DEUXIÈME PARTIE LES FRAIS DE SANTÉ ET LES SOINS CHAPITRE V La prise en charge des frais de santé I Les soins médicaux gratuits II Les prestations remboursées par l’Etat au régime général de l’assurance maladie
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7 9 10 13 19 21 21 33 39 39 41 46 51 51 55 58 65 65 66 67 69 71 72 85
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CHAPITRE VI L’appareillage des mutilés I La prise en charge de l’appareillage II Le centre d’études et de recherche sur l’appareillage des handicapés (CERAH) III L’appareillage à l’INI CHAPITRE VII L’indemnité de soins aux tuberculeux I Le dispositif II La suppression de l’IST en cas de guérison III Le maintien de l’IST au-delà de la période de vie active IV L’avenir de l’indemnité de soins aux tuberculeux CHAPITRE VIII Les structures de soins I Le centre médico-chirurgicalde l’Institution nationale des invalides II La participation de l’UBFT au financement de structures de soins TROISIÈME PARTIE L ACTION SOCIALE ’ CHAPITRE IX L’action sociale de l’ONAC I L’action sociale individuelle II L’uvre nationale du Bleuet de France III Les écoles de rééducation professionnelle CHAPITRE X Le fonds de solidarité pour les anciens combattants d’Afrique du Nord et d’Indochine I Les conditions d’éligibilité II Les prestations offertes III La gestion du fonds de solidarité AFN CHAPITRE XI Les réductions des tarifs de transport CHAPITRE XII Le rôle des associations I Les interventions de l’UBFT dans le domaine social II Les interventions de la Fédération nationale André Maginot
97 98 107 111 113 113 115 116 117 119 119 122 125 127 127 129 131 135 136 137 139 143 145 145 147
QUATRIÈME PARTIE L ACTION DE MÉMOIRE ’ CHAPITRE XIII Les commémorations et la mémoire historique I Le rôle du ministère chargé des anciens combattants II Les sites de mémoire III Le cinquantenaire des débarquements et de la Libération CHAPITRE XIV Les monuments et l’entretien des nécropoles I - Les dépenses de l’Etat II Le rôle du Souvenir français CINQUIÈME PARTIE LES STRUCTURES ET LES MODES DE GESTION CHAPITRE XV Les moyens humains de l’administration des anciens combattants I La gestion du personnel II Situation de certains services III Les sureffectifs CHAPITRE XVI La gestion informatique I L’informatisation de la gestion du personnel II Les outils informatiques des centres d’appareillage et du système des soins médicaux gratuits III L’organisation informatique du fonds de solidarité AFN CHAPITRE XVII Le patrimoine et la gestion des associations I Les ressources tirées des jeux et loteries II La consistance des patrimoines III La tenue des comptes IV La gestion du personnel V Les dépenses de gestion courante CONCLUSION ANNEXES GLOSSAIRE RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, COLLECTIVITÉS ET ORGANISMES INTÉRESSÉS
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149 151 151 155 161 165 165 167 169 171 171 176 179 185 185 187 187 189 189 192 196 197 198 201 203 267 271
DÉLIBÉRÉ _____
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’ La Cour des comptes publie, ’sous la forme dun fascicule séparé, un rap’port concernant LEFFORT DE SOLIDARITÉ NATIONALE A L ÉGARD DES ANCIENS COMBATTANTS.
Conformément aux dispositions législatives et réglementaires du code des juridictions financières, la Cour des comptes, délibérant en chambre du conseil, a adopté le présent rapport public.
Ce texte a été arrêté au vu du projet qui avait été communiqué au préalable, en totalité ou par extraits, aux administrations, collectivités et organismes concernés, et après ’ qu il a été tenu compte, quand il y avait lieu, des réponses fournies par ceux-ci. En application des dispositions précitées, ces réponses sont publiées ; elles engagent la seule responsabilité de leurs auteurs.
Etaient présents : M. Joxe, premier président ; MM. Marmot, Logerot, Berger, Ménasseyre, présidents de chambre, MM. Labrusse, Morin, présidents de chambre maintenus en activité ; MM. Siebauer, Blondel, Fragonard, Perrin, Chabrun, Capdeboscq, Join-Lambert, Murret-Labarthe, Sallois, Carrez, Delafosse, Giquel, Mme Legras, MM. Bonacossa, Bénard, Billaud, Lagrave, Berthet, de Mourgues, Gravelin, Mayaud, Hespel, Richard, Devaux, Rossignol, Arnaud, Bayle, Parthonnaud, Adhémar, Gillette, Mme Boutin, MM. Benoist, Chabrol, Cieutat, Ganser, Martin, Bertrand, Guéhenno, Lefoulon, Mirabeau, Déniel, Hernandez, Cardon, Thérond, Mmes Froment-Meurice, Ruellan, MM. Mordacq, de Lapparent, Mme Bellon, MM. Nasse, Gasse, Moreau, Ritz, Duchadeuil, Moulin, Raynal, Steyer, Lesouhaitier, Lefas, Mme Pappalardo, MM. Brun-Buisson, Gauron, Lafaure, conseillers maîtres ; MM. Dischamps, Harel, Bresson, Monginet, Fernet, David, conseillers maîtres en service extraordinaire, M. Guillard, conseiller maître, rapporteur général.
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Était présente et a participé aux débats : Mme Gisserot, procureur général de la République, assistée de M. Pouly, premier avocat général.
Mme de Kersauson, secrétaire générale, assurait le secrétariat de la chambre du conseil.
M. Siebauer n’a pas pris part aux délibérations relatives à l’Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC).
Fait à la Cour, le 2 mai 2000
INTRODUCTION
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Alors que l’enquête de la Cour avait commencé en mars 1998, la réforme de l’administration des anciens combattants a été engagée par un décret du 23 mars 1999 disposant que le secrétaire d’État à la défense chargé des anciens combattants « exerce, par délégation du ministre de la défense, les attributions de celui-ci relatives aux anciens combattants et aux victimes de guerre ainsi que celles relatives au service national universel, à la réserve militaire, à la politique de la mémoire et au renforcement du lien armées-nation ».
Cet adossement du secrétariat d’État aux anciens combattants au ministère de la défense est l’aboutissement d’un processus logique. L’administration des anciens combattants est l’héritière du ministère des pensions, créé en 1920, par détachement du ministère de la guerre, pour mettre en œuvre le droit à réparation reconnu par la loi du 31 mars 1919 aux militaires de la guerre de 1914-1918, aux veuves, orphelins et ascendants des 1 400 000 morts du conflit, ainsi qu’à l’ensemble des militaires atteints d’infirmités contractées en service et de leurs ayants cause. Puis, la loi du 4 août 1923 a institué la retraite mutualiste du combattant, les lois des 16 avril 1930 et 31 mars 1932 la retraite du combattant. Le dispositif a continué d’être amplifié et complété jusqu’à la création, en 1992, du fonds de solidarité pour les anciens combattants d’Afrique du Nord et d’Indochine. Le nombre total des ressortissants du ministère chargé des anciens combattants, qui inclut, aux côtés des combattants engagés dans les conflits, les victimes de guerre également bénéficiaires de la solidarité de la nation, a culminé à près de 7,5 millions de personnes en 1950.
L’inéluctable et rapide diminution des ressortissants de l’administration en charge des anciens combattants et notamment de ceux d’entre eux qui méritent directement cette qualification -comme la professionnalisation des armées transforment désormais profondément le contexte de cette politique.
Les expériences étrangères - décrites à l’annexe n° 1 -montrent au surplus que la création d’une administration spécifique pour les anciens combattants n’a pas été jugée indispensable par tous les États ayant connu des épreuves semblables aux nôtres. Si les États-Unis, le Canada et l’Australie sont dotés de structures comparables, le Royaume-Uni et l’Allemagne n’en ont pas.
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A ce moment charnière pour la gestion de l’effort de solidarité nationale à l’égard des anciens combattants, la Cour a tenu à faire le bilan de l’action menée par les différents acteurs l’État et ses établissements publics, mais aussi les mutuelles et les associations -et à émettre des recommandations. Pour certaines d’entre elles, la réforme en cours apporte de premières réponses. A ce stade, elle se traduit par une réorganisation des directions centrales de l’ancien secrétariat d’État opérée par des décrets du 15 novembre 1999. Sa direction de l’administration générale a été dissoute et ses attributions ont été réparties entre différents services du secrétariat général pour l’administration du ministère de la défense, auquel est rattachée la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale. La délégation à la mémoire et à l’information historique a été regroupée avec le service du patrimoine du ministère de la défense pour constituer une direction de la mémoire, du patrimoine et des archives, dépendant elle aussi du secrétariat général pour l’administration du ministère de la défense.
Les constatations de la Cour se rapportent à l’organisation administrative en vigueur en 1997 et 1998. Un secrétaire d’État aux anciens combattants exerçait alors, par délégation du ministre de la défense, les attributions de celui-ci relatives aux anciens combattants et aux victimes de guerre1.
I. - AMPLEUR DE L’EFFORT DE SOLIDARITÉ
a) Comme la Cour l’a souligné dans la monographie sur le budget des anciens combattants publiée dans le rapport sur l’exécution des lois de finances pour l’année 1997, la solidarité ainsi affirmée met en jeu des crédits importants : 25,5 milliards de francs pour le seul budget des anciens combattants en 1999, qui est le 12ème des 25 budgets civils, au niveau de celui de la justice (26,3 milliards) et avant ceux de la culture et de la communication (15,7 milliards) et des affaires étrangères et de la coopération (20,8 milliards)2.
1 du 18 juin 1997. C’était par délégation du Premier ministre (décret du 17 Décret novembre 1995) que son prédécesseur, le ministre délégué aux anciens combattants et 2metiicvue gdes it stuoisn . startbirçait serre, exe La uation des crédits ouverts et des dépenses nettes pour le budget des anciens combattants en 1998 et 1999 est présentée en annexes n° 2 et 2 bis.
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Les dépenses comptabilisées sur ce budget se rapportent pour les quatre cinquièmes à la dette viagère et à la majoration des rentes mutualistes :
Dépenses nettes 1998 Dette viagère et majoration des rentes mutualistes Frais de santé et soins Action sociale Action de mémoire Moyens et équipement des services Total budget des Anciens combattants
MF
20 248,5 2 584,3 1 737,6 19,9 762,2
25 352,5
%
79,9 10,2 6,8 0,1 3,0
100
Le montant des dépenses sur ce budget ne représente pas la totalité de l’effort de la nation en faveur des anciens combattants.
Mesure de l effort de solidarité à l égard des anciens combattants ’ ’
Les dépenses nettes au budget des anciens combattants se sont élevées, en 1998, à 25,35 milliards de francs (cf. annexe n° 2). Il s’y ajoute la majoration légale des rentes viagères correspondant aux retraites mutualistes du combattant imputée sur le budget des charges communes (400 MF en 1998).
Le résultat estimé pour 1998 des dépenses fiscales se rapportant aux anciens combattants était, d’après l’annexe du projet de loi de finances pour 2000 relative à l’évaluation des voies et moyens :
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- de 1,05 milliard de francs pour la demi-part supplémentaire accordée aux contribuables (ou à leurs veuves) âgés de plus de 75 ans et titulaires de la carte du combattant ;
- de 1,6 milliard pour l’exonération de la retraite du combattant, des pensions militaires d’invalidité et des retraites mutuelles servies aux anciens combattants et aux victimes de guerre ;
- n’était pas chiffrée la dépense fiscale correspondant à la déduction des versements effectués en vue de la retraite mutualiste du combattant.
Ces exonérations et déductions, auxquelles s’ajoutent des moins-values de CSG, rétroagissent sur d’autres impositions, telles la taxe d’habitation qui prend en considération le revenu et le nombre de parts, et sur les aides au logement, dont l’assiette ressources est calée sur la référence fiscale. Le statut fiscal des pensions et retraites a une incidence aussi sur les pensions de réversion. Ainsi la retraite du combattant n’est pas retenue pour l’assiette de calcul du minimum de vieillesse ou pour l’admission à réversion dans le régime général.
b) Cette solidarité s’adresse à de très nombreux bénéficiaires. Au 1er personnes ressortissaient de l’Officejanvier 1998, 4 680 000 national des anciens combattants et victimes de guerre dont 500 000 pceesn srieosnsnoérsti,s lseasn tas necti elness cpoenmsbioatntnaéntss 1r2e p%ré 3gi’a sIl. u l eiimrep er tne% 0 5on deneatsvnritne des « ayants-droit », qui étaient 2 473 400 : les 6 100 survivants de la première guerre mondiale et les 1 028 900 anciens combattants de la seconde guerre mondiale et des guerres de Corée et d’Indochine en forment moins de la moitié ; la majorité est déso4rmais constituée de 1 267 100 anciens combattants d’Afrique du Nord admis à faire valoir leurs droits en 1972, selon des conditions qui ont été adaptées en 1992, puis élargies en 1993 et 1994.
A ces catégories s’ajoutent 42 100 combattants de nouveaux conflits, qui bénéficient, depuis 1993, du titre de reconnaissance de la nation et de la carte du combattant, et plus de 129 200 ayants droit « hors guerre », militaires ou appelés du contingent atteints
3Un ét éc 4reobct o18u d828-99 °n iol aL ssioxpre l’eé àitutussb 9 a1 99oita sn « nrépopatar trosassi stnl edulitifates des rnea nnxe e°n3 .’ONAC est joint effectuées en Afrique du Nord » l’expression « guerre d’Algérie ou combats en Tunisie et au Maroc ».
