Rapport d'information fait au nom de la commission des finances sur l'enquête de la Cour des comptes sur l'Office national des forêts (ONF)
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Etablissement public doté de 10 000 agents et d'un budget annuel d'environ 700 millions d'euros, l'Office national des forêts (ONF) assure la gestion de 4,7 millions d'hectares de forêts, soit environ 27 % de l'ensemble de la surface forestière de notre pays. La situation financière de l'ONF s'est fortement dégradée. Son résultat net de 8,5 millions d'euros en 2007 s'est effondré et devrait, en 2009, devenir négatif et s'établir à - 10 millions d'euros. Le contrat d'objectifs Etat-ONF en vigueur, qui couvre la période 2007-2011, est aujourd'hui partiellement caduc. Dans ce contexte, la commission des finances a demandé à la Cour des comptes, en application de l'article 58-2° de la LOLF, une enquête sur l'Office national des forêts. En s'appuyant sur le diagnostic dressé par la Cour des comptes la commission des finances a souhaité replacer la crise de l'ONF dans le cadre des réformes nécessaires à l'amélioration de sa gestion. En effet, bien que les résultats de ce dernier dépendent assez largement de son environnement économique et, plus particulièrement, des cours du bois, la commission préconise de poursuivre les efforts engagés en matière d'organisation interne, de mettre en place une stratégie commerciale et de clarifier les relations entre l'ONF, l'Etat et les collectivités locales.
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N° 54
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010
Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 octobre 2009
RAPPORT D´INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur l'enquête de la Cour des comptes sur l'Office national des forêts(ONF),
Par M. Joël BOURDIN,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : ArthuisM. Jean, président ; Gaillard, MmeM. Yann Bricq, Nicole MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ;M. Philippe Marini, ; général rapporteurM. Jean-Paul Alduy,Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.
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S O M M A I R E
Pages
AVANT-PROPOS5................................................................................................................................
I. LA SITUATION FINANCIÈRE DE LONF APPARAÎT PRÉOCCUPANTE.............................. 7
A. LA CONTRIBUTION INÉGALE DES DIFFÉRENTES MISSIONS DE LONF À SES RÉSULTATS....................................................................................................................................71. Lexploitation des forêts domaniales............7..................................................................................2. Les autres secteurs dactivité......................................................................................................7...
B. DES PRODUITS QUI DÉPENDENT LARGEMENT DE FACTEURS EXOGÈNES ........................ 81. La vente de bois........................................................................................................................8.....2. La garderie des forêts.................................................................................................8...................
C. DES CHARGES SOUS-ESTIMÉES QUI SONT APPELÉES À CROÎTRE ...................................... 91. Les charges de personnel...................................................................9............................................2. Les nouvelles contraintes environnementales................................................................................01.3. Les autres charges non prises en compte..............................................................................0.1........
II. LES LEVIERS UTILISABLES POUR REDRESSER LA SITUATION...................................... 13
A. LES EFFORTS DE LONF EN MATIÈRE DORGANISATION INTERNE DOIVENT ÊTRE POURSUIVIS ........................................................................................................................ 131. Ladoption dune culture de la performance....................................................................1...3...........2. La modernisation de la fonction ressources humaines................................................................... 13
B. LA MISE EN PLACE DUNE VÉRITABLE POLITIQUE COMMERCIALE EST PLUS QUEJAMAISNÉCESSAIRE...........................................................................................................141. La construction préalable dune expertise............4.1........................................................................2. Une évolution des modes opératoires...........................1..4................................................................
C. LES RELATIONS ENTRE LONF, LETAT ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DOIVENT ÊTRE CLARIFIÉES ....................................................................................................... 151. Réaffirmer le rôle de la tutelle........1.5..............................................................................................2. Réexaminer le partage du coût du régime forestier ?..................................................................... 15
TRAVAUX DE LA COMMISSION - AUDITION POUR SUITE À DONNER À LENQUÊTE RÉALISÉE PAR LA COUR DES COMPTES SUR LOFFICE NATIONAL DES FORÊTS...............................................................................................................................71........
ANNEXE - COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES À LA COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT SUR LOFFICE NATIONAL DES FORÊTS.................................... 43
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En application de larticle 58-2° de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF),la commission des finances du Sénat a confié à la Cour des comptes,par lettre en date du 27 octobre 2008 du président Jean Arthuis à Philippe Séguin, Premier président, une enquête sur lOffice national des forêts (ONF). La Cour des comptes a remis sa communicationàla commission des finances le 25 septembre 2009. Comme à laccoutumée, lenquête de la Cour des comptes a donné lieu à uneaudition « pour suite à donner », ouverte à la commission de léconomie ainsi quà la presse, le 21 octobre 2009, en présence de : - pour la Cour des comptes, M. Christian Descheemaeker, président de la 7èmechambre, MM. Jean Hernandez et Jean-Marie Le Méné, conseillers-maîtres, et Mme Sandrine Rocard, rapporteur ; - pour lONF, Mme Annie Lhéritier, présidente du conseil dadministration, et M. Pierre-Olivier Drège, directeur général ; - pour le ministère de lAlimentation, de lagriculture et de la pêche, M. Pascal Viné, directeur du cabinet du ministre, M. Fabrice Benkimoun, conseiller budgétaire et Mme Sabine Brun-Rageul, conseillère technique en charge de laménagement du territoire et de la forêt.
Mesdames, Messieurs, Votre rapporteur spécial souhaite rappeler, à titre liminaire, les raisons qui sont à lorigine du choix de la commission des finances de confier à la Cour des comptes une enquête sur lOffice national des forêts (ONF), établissement public créé en 1966 et régi par les articles L. 121-1 et suivants r1 du code forestie .
1Le titre 2 du livre 1erdu code forestier est, en effet, consacré à lONF. Aux termes de larticle L. 121-1 de ce code, lONF est «un établissement public national à caractère industriel et commercial, doté de la personnalité civile et de lautonomie financière () placé sous la tutelle de lEtat. (Ses) activités sinscrivent dans un contrat de plan pluriannuel passé entre lEtat et létablissement public dans les conditions prévues par la loi n° 82-653 du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification. Ce contrat précise les orientations de gestion et les programmes dactions de lOffice national des forêts ainsi que les moyens de mise en uvre de ces actions. Il décline les obligations de service public de lOffice national des forêts. Il évalue les moyens nécessaires à laccomplissement de ses missions dintérêt général».
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Le présent contrôle correspond principalement à unbilan à mi-parcours de la mise en uvre du contrat dobjectifs Etat-ONF en vigueur, qui couvre la période 2007-20111. Mais il vise également lexamen dessuites données à certaines décisions du Conseil de modernisation des politiques publiques2 quaux orientations du ainsiGrenelle de lenvironnementet desAssises de la forêt. Sil convient de saluer la poursuite du processus de réorganisation interne de lONF, lenquête de la Cour des comptes a mis en évidence la détérioration récente de sa situation financière. Les améliorations apportées dans la gestion de lONF ne sont, en effet, guère suffisantes pour faire face à leffet conjugué de lacrise économique de la etbaisse de la demande de bois. Aprèscinq années de résultats nets excédentaires à 2007), (2003 les perspectives financières de cet établissement public sassombrissent :en 2008, son résultat sest ainsi effondré à 0,5 million deurosalors quil était de 8,5 millions deuros lannée précédente. Lastagnation de ses produits couplée à laccroissement de ses charges peut, surtout, laisser craindre une aggravation de sa situation si rien nest fait pour y remédier, dautant plus que les répercussions de la tempête Klaus de janvier 2009 continueront de se faire ressentir sur lactivité de lOffice tout au long des prochaines années.En 2009,le résultat de lOffice devrait ainsi êtrenégatif, pour une valeur denviron 10 millions deuros. pourquoi, loin de permettre le Cest versement dun dividende, lactivité de lONF a nécessité lannée dernière une contribution exceptionnelle de lEtat à hauteur de 19 millions deuros. En sappuyant sur lediagnosticdressé par la Cour des comptes, votre rapporteur spécial a identifiédifférents leviers pourraient être utilisés qui pour redresser la situation de lOffice.
1Contrat de plan pluriannuel dobjectifs et de moyens conclu entre lONF et lEtat. Ce document précise les orientations de gestion et les programmes dactions de létablissement, décline les obligations de service public de celui-ci, et évalue les moyens nécessaires à la mise en uvre. LOffice sy engage en particulier à gérer de façon durable, innovante et exemplaire les forêts publiques ; à contribuer de manière renforcée à lapprovisionnement régulier de la filière « bois » et au développement des usages énergétiques du bois ; à développer ses activités de prestation de services dans le double souci de répondre aux attentes des marchés et de financer ses actions dintérêt général, notamment dans les domaines de lenvironnement, laccueil du public en forêt et la prévention des risques naturels. 2du 11 juin 2008 a ainsi décidé que Conseil de la modernisation des politiques publiques Le lOffice devrait dégager des gains de productivité en vue de permettre le versement dun dividende à lEtat, en fonction de lévolution des cours du bois. Il a également prévu lintégration de lInventaire Forestier National (IFN) à lONF.
I.LA SITUATION PRÉOCCUPANTE
7 --
FINANCIÈRE
DE
LONF
APPARAÎT
Entre 2007 et 2008, sesproduits ont progressé de 1,1 % (soit 8,8 millions deuros) pour atteindre722,9 millions deuros que ses tandis charges ont augmenté plus vite et atteignent 722,4 millions deuros(+2,3 %, soit 16 millions deuros). Il apparaît queles déterminants de ces évolutions relèvent largement de facteurs extérieurs à lOffice, en particulier en ce qui concerne les recettes, ce qui signifie que les efforts fournis par la direction de lONF en matière de gestion ne sont pas remis en cause. Létat de la trésorerieest révélateur de la dégradation de la situation financière de lONF. En 2008, la trésorerie de lOffice sest particulièrement détériorée : elle na ainsi été positive que 22 jours. Léquilibre financier de lONF repose donc largement sur lerecours à lemprunt(60 millions deuros en 2008, contre 40 millions deuros en 2007).
A.LA CONTRIBUTION INÉGALE DES DIFFÉRENTES MISSIONS DE LONF À SES RÉSULTATS
1.Lexploitation des forêts domaniales
Seule lexploitation des forêts domaniales présente un résultat positif dhectares de forêts en métropole (27 millions. LONF gère 4,7 de % lensemble des forêts françaises), dont 1,8 million dhectares de forêts domaniales (forêts et terrains à boiser ou à restaurer appartenant à lEtat). La gestion de celles-ci représente lamoitié de son chiffre daffaireset permet à lONF de dégager des marges dexploitation.
2.Les autres secteurs dactivité
Les trois autres secteurs dactivité de lOffice sont tous déficitaires. Le premier concerne lde lOffice dans les forêts desintervention collectivités territoriales qui impose aux », forestier régime titre du « au collectivités de recourir à lONF pour gérer leurs forêts. Ces forêts publiques nappartenant pas à lEtat mais relevant de lobligation du « régime forestier », sont détenues, au total, par 11.500 collectivités territoriales. Le deuxième regroupe lesmissions dintérêt général, confiées principalement par les ministères chargés de lagriculture et de lenvironnement ainsi que par les collectivités territoriales. Parmi ces missions figurent la production de bois, laccueil du public ou, encore, la protection du territoire et de la forêt.
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Enfin, le troisième couvre lesprestations concurrentielles, dont les résultats ont été constamment déficitaires depuis huit ans. Et ce constat est valable tant pour les prestations concurrentielles destinées aux collectivités bénéficiant du régime forestier (activités dites « patrimoniales »), que pour les autres clients de lONF (activités dites de « services »).
B.DES PRODUITS QUI DÉPENDENT LARGEMENT DE FACTEURS EXOGÈNES
Lesproduits sont principalement issus de la vente de bois et de la garderie des forêts1respectivement 38 % et 25 % du: elles représentent chiffre daffaires en 2008. Or, il convient de souligner quelONF nest pas en mesure de maîtriser par lui-même ses principales recettes.
1.La vente de bois
Les produits tirés de la vente de boisdépendent ainsi directement du volume de bois vendu mais également des cours du bois et des aléas climatiques2. Sur lannée 2008, la crise économique et la baisse de la demande ont directement impacté les ressources de lONF. Entre 2007 et 2008, le chiffre daffaires « bois » sest réduit de 12,5%, et cette baisse pourrait être de 23% en 2009. La Cour des comptes na pas évalué les conséquences financières de la tempête Klaus de janvier 2009, mais il est possible que ses répercussions, dans une conjoncture déjà déprimée, puissent jouer en défaveur des recettes de lOffice.
2.La garderie des forêts
Sagissant de lagarderie des forêts, la Cour a relevé que les communes propriétaires de forêts ont lobligation de recourir à lONF pour gérer leur forêt (application du « régime forestier »), mais quelles constituent des centres de décision autonomes. Ceci signifie donc quelONF nest pas en mesure de décider à la place des collectivités territorialesdes orientations de gestion de leurs forêts, quil sagisse de leurs options dexploitation, du programme des coupes, ou, encore, de la destination et du mode de vente des bois.
1 Les frais de garderie sont versés par les 11.371 communes propriétaires de forêts. Ils sont calculés, en règle générale, par lapplication dun taux forfaitaire de 12 % aux ventes de bois des collectivités. 2 a par exemple fallu environ trois ans à lOffice pour surmonter les conséquences de la Il tempête de 1999.
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C.DES CHARGES SOUS-ESTIMÉES QUI SONT APPELÉES À CROÎTRE
Au cours des prochaines années,les charges de lONF devraient croître de manière considérable. Cettetendance ne semble pas avoir été anticipéelors de la signature, en juin 2006, ducontrat dobjectifs 2007-2011, ce qui conduit à penser queles cibles de celui-ci en matière de performances sont, à ce stade, caduquesdéfini dans ce contrat semble en effet. Léquilibre financier fortement sous-estimer différentes charges qui simposent à lONF et dont le poids devrait être de plus en plus lourd.
1.Les charges de personnel
Laressources humaines constitue un domaine clégestion des pour lONF, comme le souligne la Cour des comptes. En effet,les dépenses de personnel représentent, à elles seules, 63 % des charges de lOffice, qui emploie près de 10.000 agents, soit environ 6.600 fonctionnaires et 3.200 ouvriers forestiers. Ladémarche de réduction des effectifs, fondée sur le non-remplacement dun départ en retraite sur deux, nestpas suffisante pour produire des résultats: sur la période 1999-2008, durant laquelle les effectifs ont été réduits de 17 %, uneaugmentation de 15 de la masse salariale est % ainsi constatée, atteignant 448,5 millions deuros en 2008 contre 381 millions deuros en 19991. Cette évolution résulte notamment descontreparties massivesaccordées par lONF à ses agents dans le contexte de la mise en uvre des mesures de maîtrise des effectifs. Daprès la Cour des comptes, le plafonnement du coût de ces améliorations statutaires, fixé à 7,6 millions deuros par an en 2001, sera finalement «largement dépassé». Quand bien même lONF ferait désormais preuve dune plus grande rigueur dans sa politique de rémunération, laugmentation des coûts de main duvre saccentuera au cours des prochaines années, en raison notamment de lamajoration des cotisations patronales pour les retraites des fonctionnaires. La compensation décroissante par lEtat de cette charge se traduirait, par exemple, à partir de 2011, par uncoût supplémentaire denviron 60 millions deuros par anpour lOffice.
1 les informations transmises par lONF à votre rapporteur spécial, cette variation Daprès denviron 65 millions deuros de la masse salariale sur dix ans correspond à deux mouvements en sens inverse. Dune part, la diminution des effectifs aurait ainsi conduit à une réduction des coûts de près de 30 millions deuros. Tandis que, dautre part, les effets conjugués du coût croissant des pensions, des mesures catégorielles, du « GVT » (glissement, vieillesse, technicité) et de la valeur du point dindice de la fonction publique ont engendré une majoration des charges de personnel de lordre de 95 millions deuros.
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2.Les nouvelles contraintes environnementales
Il peut également être observé que lestrois orientationsdégagées lors des Assises de la forêtde janvier 2008, dans le prolongement du Grenelle de lenvironnement, entraineront denouvelles charges pour lONF. Ces trois orientations sont : produire plus de bois et mieux valoriser la ressource bois ; mieux protéger la biodiversité et garantir la gestion durable ; et, enfin, adapter les forêts françaises et anticiper le changement climatique. Daprès la direction de lOffice, la protection de la biodiversité grâce à lamise en place dîlots de vieux bois1 par exemple, aurait,un coût situé entre 7,5 et 12 millions deuros par an.
3.Les autres charges non prises en compte
En outre, différentes charges, souvent conséquentes, nont pas été prévues par le contrat dobjectifs 2007-2011 : - lagestion de propriétés bâties appartenant à lÉtat sera ainsi confiée à lONF, dans le cadre dun bail emphytéotique dune durée de 50 ans, pour unloyer annuel dont la valeur est estimée dans une fourchette de 6 à 8 millions deuros2 deuros à lEtat, millions. Un versement initial de 10 couvrant la première année du bail, serait ainsi financé par un nouvel emprunt de lONF. Le coût prévu de ces versements, qui forment un « bouquet » indépendant du loyer3, représente, au total,50 millions deuros; - lassujettissement de lOffice à la taxe foncière représente un montant estimé à 13,8 millions deuros par an ; - lecoût du transfert du siège de lONF à Compiègne devrait sélever à 26,3 millions deuros sur trois ans, couverts par la vente du siège parisien de lOffice et par un emprunt de 14,2 millions deuros ; - enfin, lamise en place du fonds stratégique bois, annoncée le 25 septembre 2009, et qui nest donc pas mentionnée dans lenquête de la Cour, doit conduire à une participation de lONF à hauteur de 5 millions deuros.
1ans ou de manière définitive des bois arrivés à maturité etLa mesure consiste à geler pour 30 qui auraient normalement dû être récoltés. 2Le montant du loyer sélèvera à 3 % de la valeur des immeubles au moment de la conclusion du bail. Linventaire des biens est encore en cours au début de lannée 2010. La fourchette indiquée, comprise entre 6 et 8 millions deuros, repose donc sur un calcul approximatif selon un patrimoine de lordre de 230 millions deuros environ. 3LONF ne devrait pas payer de loyer en tant que tel avant un délai de cinq ans.
